2019年年底，我國縣級行政單元為1881個。如此數(shù)量龐大、空間廣袤的縣城空間單元，構成了城鎮(zhèn)體系的巨大“塔基”。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，既是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略雙輪驅動下的必然選擇，又是內(nèi)外雙循環(huán)的宏觀環(huán)境下激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生活力的重大決策。

　　“人、地、錢”三要素在城鄉(xiāng)間轉移，是城鎮(zhèn)間協(xié)同發(fā)展的保障。近年來城鄉(xiāng)間要素流動出現(xiàn)越來越多的循環(huán)態(tài)勢，但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。突出體現(xiàn)為，農(nóng)業(yè)轉移人口縣城落戶意愿較低；城鎮(zhèn)建設用地指標緊張與農(nóng)村建設用地大量閑置并存，加劇了全國性的城鄉(xiāng)土地資源錯配；縣城建設缺乏資金支持；等。如何對縣級行政單元進行分類討論，最大化釋放縣城發(fā)展紅利，是新型城鎮(zhèn)化建設的重要問題。

　　綜合考慮區(qū)位、定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況等因素，可將縣城劃分為三類。一是衛(wèi)星縣城，一般指位于都市圈內(nèi)部，產(chǎn)業(yè)和公共服務在中心城市輻射范圍內(nèi)、具有潛在承載中心城市疏散人口功能的縣城，如上海周邊的江蘇昆山、浙江嘉善等。二是節(jié)點縣城，一般指位于城市群或都市圈外圍的縣城，如浙江義烏、福建晉江等。三是一般縣城，一般指遠離中心城市、產(chǎn)業(yè)基礎較差、已出現(xiàn)人口流失和收縮現(xiàn)象的縣城。

　　強化衛(wèi)星縣城的城市功能，充分挖掘其疏解都市圈中心城市人口的潛力。衛(wèi)星縣城與中心城市之間存在緊密互動，其發(fā)展要義在于提升對中心城市溢出要素的吸引力。因此，一是著力推進基本公共服務設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施的提級擴能，增強其綜合承載能力和現(xiàn)代化治理能力。二是推進都市圈范圍內(nèi)基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)政策等一體化，構建以中心城市為圓心、服務共享的生活圈層；引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)從中心城市疏散到衛(wèi)星縣城，構建梯度產(chǎn)業(yè)圈。三是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，通過撤縣設市、撤縣設區(qū)等方式，提高衛(wèi)星縣城的綜合承載和資源配置能力。

　　充分發(fā)揮節(jié)點縣城自我造血功能，并擴大其輻射帶動作用。與衛(wèi)星縣城相比，節(jié)點縣城在總體面貌上仍具有明顯的城鄉(xiāng)過渡特征，在基礎設施、公共服務、建設用地指標等方面存在一定短板。因此，一是通過教育、醫(yī)療、社會保障、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務的有效提升，提高農(nóng)業(yè)轉移人口落戶的積極性。二是配合區(qū)域整體的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和人口規(guī)劃，嘗試建立城鎮(zhèn)建設用地年度指標同吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量相掛鉤的機制。三是在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設用地市場，強化農(nóng)村對新型城鎮(zhèn)化建設的土地要素支撐。

　　充分提升一般縣城的人居品質，提升其對本地農(nóng)業(yè)轉移人口的服務能力。考慮到一般縣城的產(chǎn)業(yè)基礎較差，發(fā)展重點應放在充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，借返鄉(xiāng)熱潮的東風，加強與東部發(fā)達地區(qū)大城市的合作。“飛地經(jīng)濟”是一種可參考的發(fā)展模式，經(jīng)濟發(fā)達城市使用一般縣城的建設用地指標進行產(chǎn)業(yè)轉移，緩解自身的土地要素約束；一般縣城通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的方式導入產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和盈利兩地共享。對一般縣城而言，這種以土地要素為起點的合作模式，可為本地農(nóng)業(yè)轉移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位；產(chǎn)業(yè)的導入也可吸引城市金融資金和社會資金參與縣城基礎設施建設、盤活鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金保障。

　　（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院副院長 張蔚文；浙江大學公共管理學院博士生 麻玉琦）