小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國之所以受到高度關(guān)注，與中國走什么樣的城鎮(zhèn)化道路有關(guān)。西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以后，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都已占很小的比例，城市成為生活的中心。而中國是人口大國，特別是農(nóng)村人口眾多，在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都還占有相當(dāng)?shù)谋壤Ｗ鳛檫B接城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)，無論是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還是在鄉(xiāng)村發(fā)展中，都扮演著重要的角色。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新問題
經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，我國小城鎮(zhèn)已經(jīng)開始進(jìn)入一個新的穩(wěn)定發(fā)展期，也遇到一系列發(fā)展中的新問題。最為突出的問題就是小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空心化。20世紀(jì)80年代中期以后，我國小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起聯(lián)系緊密。隨后由于城市經(jīng)濟(jì)改革提供更多發(fā)展機(jī)遇，小城鎮(zhèn)在技術(shù)、資本上缺乏比較優(yōu)勢，也由于在新發(fā)展理念指引下我國對小城鎮(zhèn)提出更高的綠色發(fā)展要求，一大批規(guī)模小、技術(shù)差、污染大的小工業(yè)退出了小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都向第三產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型，曾經(jīng)支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)歷了“去工業(yè)化”的過程，這也造成小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)空心化。
與之相聯(lián)系的突出問題是小城鎮(zhèn)的財(cái)力弱化，土地財(cái)政的式微導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金短缺。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，工業(yè)曾成為小城鎮(zhèn)財(cái)政的主要支撐，而隨后大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)的退出，使我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展在很大程度上依賴土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”收益支持。但隨著我國對耕地紅線的劃定并實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，也由于房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入發(fā)展的低迷時期，相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)負(fù)債嚴(yán)重、財(cái)政困難，發(fā)展資金短缺。由于大城市和小城鎮(zhèn)在就業(yè)和發(fā)展機(jī)會上的較大差距，實(shí)際上小城鎮(zhèn)的常住人口，特別是勞動力人口的外流現(xiàn)象在近十年來仍然突出。各地打造形式多樣的特色小鎮(zhèn)，試圖走出小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)空心化和財(cái)政困境，但質(zhì)量參差不齊、雷同化嚴(yán)重，相當(dāng)一批特色小鎮(zhèn)選擇走旅游觀光、休閑養(yǎng)生的路子，人為打造大量人文景觀，缺少產(chǎn)業(yè)的實(shí)質(zhì)性支撐，造成特色小鎮(zhèn)的一些爛尾工程。
盡管小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了這樣或那樣的新問題，但依然是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、走新型城鎮(zhèn)化道路的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)是我國居民的重要生活區(qū)域，根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，2020年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到3.25億人，占到全國總?cè)丝诘?3%，占全國城鎮(zhèn)人口的36%。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新議題
自費(fèi)孝通先生1983年發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》以來，我國小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了恢復(fù)發(fā)展、高速增長、發(fā)展調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展等不同的發(fā)展階段。這種階段性的發(fā)展特征變化的最根本原因是產(chǎn)業(yè)和市場的變化。就像費(fèi)孝通先生所揭示的，小城鎮(zhèn)的興衰與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的興衰是緊密聯(lián)系的。有產(chǎn)業(yè)就有就業(yè)機(jī)會，有就業(yè)機(jī)會就有勞動力的集聚和人口的集中，有勞動力的集聚和人口的集中就有商業(yè)服務(wù)的興起，就有城鎮(zhèn)生活的活躍，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一般經(jīng)濟(jì)邏輯。但在中國的城鎮(zhèn)化過程中，一個鮮明的特點(diǎn)，就是市場和政府的雙驅(qū)動。政府通過資源配給的導(dǎo)向，對城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略和布局產(chǎn)生極大的影響，這是與其他國家城鎮(zhèn)化所不同的一個重要特點(diǎn)。所以，小城鎮(zhèn)發(fā)展階段的變化，也極大地受到政策調(diào)整的影響，比如建制鎮(zhèn)設(shè)立的放寬和收緊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款權(quán)融資權(quán)的變動、發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)劃，等等。
學(xué)者們從不同的立場和學(xué)術(shù)視角對小城鎮(zhèn)發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色和影響發(fā)表了不同的見解，有的特別強(qiáng)調(diào)要遵循基于城市規(guī)模集聚效益的經(jīng)濟(jì)邏輯，更多的則是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)邏輯要與社會邏輯相統(tǒng)一。特別是自2013年我國提出“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略以來，城鎮(zhèn)化與進(jìn)城農(nóng)民工的市民化緊密聯(lián)系起來，并且要求把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。當(dāng)然，政府的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并不一定能夠被完全貫徹和實(shí)現(xiàn)，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，“上有政策、下有對策”的情況也時有發(fā)生。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，很現(xiàn)實(shí)的一個問題就是發(fā)展的資金從哪里來。國家早已取消了農(nóng)業(yè)稅，如果小城鎮(zhèn)也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”，土地財(cái)政又難以持續(xù)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多半要靠來自上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展的空間非常有限。這也導(dǎo)致了雖然國家在戶籍改革中從大城市到小城鎮(zhèn)逐級放寬條件和取消限制，但全國小城鎮(zhèn)的戶籍人口和常住人口的比例都沒有因此出現(xiàn)顯著增加。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機(jī)遇
在我國發(fā)展的新階段，由于環(huán)境保護(hù)的緊約束和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢弱化，小城鎮(zhèn)出現(xiàn)過早的“去工業(yè)化”。產(chǎn)業(yè)“空心化”和財(cái)政能力弱化成為小城鎮(zhèn)普遍面臨的發(fā)展難題，學(xué)界也在思考和探索小城鎮(zhèn)發(fā)展的新路徑。
黨的二十大報(bào)告再次重申，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，并且強(qiáng)調(diào)，要“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。在闡述我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要文件中，這里的一個重要變化，是在大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局中沒有再提“小城鎮(zhèn)”的概念，而是提出了“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”議題。在此之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2022年5月已專門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，要求“再經(jīng)過一個時期的努力，在全國范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進(jìn)一步彰顯”，但同時也特別強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止大拆大建，嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從大的背景看，提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，一方面是基于對城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和總結(jié)，城市的規(guī)模集聚效益畢竟是城市發(fā)展的基本驅(qū)動力，另一方面也是基于構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的考慮，特別是強(qiáng)調(diào)把城鄉(xiāng)融合發(fā)展和構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
所以說，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，并不是對小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的遺棄，而是為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的機(jī)遇，因?yàn)檫@意味著我國城市建設(shè)資源配置力量的下沉。這也成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的新議題。有的學(xué)者已經(jīng)根據(jù)浙江的經(jīng)驗(yàn)敏銳地領(lǐng)悟到，這一新戰(zhàn)略為構(gòu)建新型的“市縣關(guān)系”“城鄉(xiāng)關(guān)系”“縣鎮(zhèn)關(guān)系”都提供了新機(jī)遇。因?yàn)椋覀冃枰研〕擎?zhèn)建設(shè)納入這一新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署中，按照“十四五”規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。
我國自秦以降2000多年來，縣是最穩(wěn)定的國家治理的區(qū)域行政單位，歷經(jīng)數(shù)千年而不變，自然有它合理存在的經(jīng)濟(jì)、政治、社會邏輯。古人云，“郡縣治，天下安”，說的也是這個道理。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，不僅是遵循發(fā)展規(guī)律的要求，也是遵循國家治理規(guī)律的要求。在這種新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、小城鎮(zhèn)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，都要與以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化部署有效銜接。（作者為中國社科院學(xué)部委員、原副院長）
