編者的話
在近日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議上，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平強(qiáng)調(diào)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出“要加快國有企業(yè)、財(cái)稅金融、價(jià)格體制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、對(duì)外開放、社會(huì)保障、生態(tài)文明等領(lǐng)域基礎(chǔ)性改革，關(guān)鍵性改革舉措要抓緊推出”。
今年是“十三五”開局之年，也是深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程中的第三年，“十三五”規(guī)劃綱要提出“加快財(cái)稅體制改革”，預(yù)示著我國財(cái)稅體制改革將全面進(jìn)入快車道。
正如有學(xué)者指出，“深化財(cái)稅等基礎(chǔ)性領(lǐng)域改革，是因?yàn)樗軒?dòng)其他領(lǐng)域改革，最高層頻頻強(qiáng)調(diào)加快財(cái)稅等改革，將有利于推進(jìn)這些領(lǐng)域改革。”
按照2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的時(shí)間表來判斷，整個(gè)“十三五”時(shí)期是深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，一些重大的改革措施必須在這一時(shí)期出臺(tái)并落實(shí)，如何才能如期完成黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要中“加快財(cái)稅體制改革”的要求？
《思想者》特邀北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、中國公共財(cái)政研究中心林雙林主任以及中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院張德勇研究員進(jìn)行解讀。
■今年5月1日起營改增全面覆蓋建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四大行業(yè)，這是我國稅收體系自1994年財(cái)稅體制改革以來的一次重大變化，也將因帶動(dòng)央地政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整而使我國整個(gè)財(cái)稅體制發(fā)生根本性變化，是朝著建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度邁出的重要一步。
今年是“十三五”開局之年，也是深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程中的第三年，“十三五”規(guī)劃綱要提出“加快財(cái)稅體制改革”，預(yù)示著我國財(cái)稅體制改革將全面進(jìn)入快車道。
正視改革任務(wù)的重要性和艱巨性
盤點(diǎn)2014年以來的財(cái)稅體制改革，可以這樣概括：預(yù)算改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，稅制改革實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，央地政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整正在積極謀劃。在預(yù)算改革方面，以新預(yù)算法正式實(shí)施為標(biāo)志，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等，都有了明顯進(jìn)展。在稅制改革方面，營改增全面落地，使稅制改革走出關(guān)鍵一步，而從今年7月1日起實(shí)施的資源稅從價(jià)計(jì)征改革及水資源稅改革試點(diǎn)，又給稅制改革增添了新的亮點(diǎn)。不過，在央地政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整方面，雖然營改增后增值稅收入在中央與地方之間進(jìn)行五五分成，在過渡時(shí)期有助于理順中央和地方利益劃分，調(diào)動(dòng)地方參與改革的積極性，但總體而言，因稅制改革以及事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未完全到位，所以進(jìn)展相對(duì)滯后。
根據(jù)2014年6月中共中央政治局會(huì)議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，這一輪財(cái)稅體制改革包括改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三大任務(wù)。從路線圖來看，按照先預(yù)算、后稅制、再央地政府間財(cái)政關(guān)系的順序有力有效推進(jìn)改革；從時(shí)間表來看，2016年也就是今年，要基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。縱觀這一輪財(cái)稅體制改革，如果站在全局視角不難看出，時(shí)間緊、任務(wù)重。
其一，如果說1994年財(cái)稅體制改革是為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的需要而啟動(dòng)的改革，那么這一輪財(cái)稅體制改革則是為了匹配推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而實(shí)施的改革。因此，改革不僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇的，更要為政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各領(lǐng)域建設(shè)保駕護(hù)航，促進(jìn)國家治理體系的完善和國家治理能力的提升。正因如此，財(cái)政被賦予了國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的戰(zhàn)略地位，財(cái)稅體制改革成為國家治理改革的重要組成。事關(guān)全局，著眼長遠(yuǎn)，故而責(zé)任重大。
其二，這一輪財(cái)稅體制改革發(fā)生在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之際。在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)入中高增長，導(dǎo)致近幾年我國財(cái)政收入增速下滑明顯，收支矛盾凸顯。雖然財(cái)稅體制改革通常發(fā)生在財(cái)政困難時(shí)期，但這一輪財(cái)稅體制改革卻發(fā)生在經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)下行壓力未有根本性緩解的時(shí)候，這與1994年財(cái)稅體制改革盡管發(fā)生在財(cái)政困難時(shí)期，但經(jīng)濟(jì)增速仍為兩位數(shù)的情形有著明顯區(qū)別。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，在經(jīng)濟(jì)增速放緩，下行壓力持續(xù)存在的形勢下，財(cái)稅體制改革一方面要促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，另一方面要按時(shí)完成自身的改革，因此將不可避免地承載更大的改革壓力。
其三，這一輪財(cái)稅體制改革相當(dāng)程度上也是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制的修補(bǔ)完善。現(xiàn)行財(cái)稅體制誕生于1994年，在此后的20多年里不間斷地進(jìn)行調(diào)整，若干改革建議也隨之應(yīng)運(yùn)而生。盡管一些改革建議付諸實(shí)施，但也有一些改革建議一直停留在計(jì)劃或規(guī)劃階段。例如，社會(huì)各界普遍關(guān)心的個(gè)人所得稅改革、房地產(chǎn)稅改革，以及政府間財(cái)政關(guān)系改革，在多個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）中都有提及，但囿于各種因素，始終未見具體行動(dòng)。此輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)中，包含了不少以前的改革難題。要想在短期內(nèi)攻克多年來累積下來的改革難題，不僅要解一時(shí)之弊，更要立足長遠(yuǎn)的體制重構(gòu)，改革難度之大就可想而知。
提高改革舉措的實(shí)效
按照2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的時(shí)間表來判斷，整個(gè)“十三五”時(shí)期是深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，一些重大的改革措施必須在這一時(shí)期出臺(tái)并落實(shí)，才能如期完成黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要中“加快財(cái)稅體制改革”的要求。如此，既需要有頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，也需要有針對(duì)性的改革措施，達(dá)到宏觀部署與微觀操作的有機(jī)結(jié)合。從目前看，預(yù)算改革和諸如營改增等的部分稅種的改革，較好地實(shí)現(xiàn)了上述的結(jié)合，而諸如以房地產(chǎn)稅為代表的某些稅種的改革，特別是央地政府間財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)，相對(duì)缺乏有可操作性的改革方案，改革進(jìn)度要慢一些。
目前而言，提高改革舉措的實(shí)效，做到精準(zhǔn)發(fā)力，才能按照既定的時(shí)間表和路線圖全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革。由此，可以考慮從一大原則、兩大挑戰(zhàn)、三大關(guān)系入手，加快財(cái)稅體制改革。
——一大原則。財(cái)稅體制改革要落實(shí)法治原則。預(yù)算法的修訂以及房地產(chǎn)稅通過立法、個(gè)人所得稅通過修法來實(shí)施改革，較好地體現(xiàn)了全面依法治國的理念。盡管立法周期難免長些，但法治的權(quán)威性和嚴(yán)肅性很容易得到社會(huì)各界的認(rèn)同，形成改革共識(shí)。根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要中“實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法治軌道”的要求，無論是預(yù)算改革、稅制改革，還是央地政府間財(cái)政關(guān)系重構(gòu)，都應(yīng)不失時(shí)機(jī)地踐行法治原則，積極創(chuàng)造條件，通過推動(dòng)立法進(jìn)程來促進(jìn)改革。
——兩大挑戰(zhàn)。一是財(cái)稅體制改革必須服務(wù)于確保全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署。改革不僅是財(cái)稅體制的自我完善，更要立足于貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，對(duì)加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。二是財(cái)稅體制改革必須助力于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。在市場對(duì)資源配置起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)上，通過自身改革，促進(jìn)優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新調(diào)控機(jī)制和手段，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。這兩項(xiàng)內(nèi)容無疑都考驗(yàn)著財(cái)稅體制改革的成效。
——三大關(guān)系。財(cái)稅體制無疑是各方利益分配的一種制度安排，財(cái)稅體制改革自然就是這種制度安排的調(diào)整。在這種利益格局中，政府、企業(yè)與個(gè)人都是利益相關(guān)者，從而形成了政府與企業(yè)、政府與個(gè)人以及政府內(nèi)部間的三種利益分配關(guān)系。社會(huì)資源總量是既定的，如何分配具有高度的技術(shù)性和藝術(shù)性，避免零和游戲才是可取之道，這樣才能激發(fā)各方參與改革的積極性。
在政府與企業(yè)之間，財(cái)稅體制改革應(yīng)側(cè)重于效率，通過改革，要有利于減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其經(jīng)營活力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，這應(yīng)是以營改增為代表的間接稅的改革目標(biāo)。
在政府與個(gè)人之間，財(cái)稅體制改革應(yīng)側(cè)重于公平，通過改革，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，縮小社會(huì)貧富差距，讓社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果，這應(yīng)是以個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅為代表的直接稅的改革目標(biāo)。
同時(shí)，面對(duì)日益高漲的環(huán)保意識(shí)、資源意識(shí)，消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅都要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
在政府內(nèi)部之間，既存在橫向的政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，也存在縱向的上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系，在這方面，財(cái)稅體制改革應(yīng)側(cè)重于如何合理配置財(cái)權(quán)。在橫向財(cái)權(quán)配置上，要保證財(cái)權(quán)都?xì)w口于財(cái)稅部門，使財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支，避免“財(cái)”出多門。在縱向財(cái)權(quán)配置上，鑒于這是長期以來困擾財(cái)稅體制改革的“硬骨頭”以及目前大稅種都是共享稅的事實(shí)，不妨將增值稅、所得稅以及消費(fèi)稅等收入貢獻(xiàn)大的稅種打包在一起，在合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一的分成比例實(shí)行中央與地方共享，而將收入規(guī)模小、適合地方征收的稅種劃為地方稅，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際財(cái)力需要。（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）
