盧亮

　　[摘要]新時(shí)代政府運行保障體系需要轉變傳統機關(guān)事務(wù)發(fā)揮作用的路徑依賴(lài)，建立系統高效的運行保障機制。這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對于破解政府內部治理難題，推動(dòng)黨政機關(guān)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。鑒于當前政府運行保障面臨的實(shí)踐困境，基于集中統一、節儉高效的目標，構建政府運行保障體系的分析框架，從堅持節儉高效導向、創(chuàng )新體制機制、加強資源統籌協(xié)調、深化開(kāi)放多元四個(gè)維度構建政府運行保障的系統性治理模式，提升政府運行保障的效能性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)同性和示范性。

　　[關(guān)鍵詞]政府運行保障；機關(guān)事務(wù)；治理現代化

　　[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0050-09

　　政府運行保障作為政府行政的重要組成部分，得到越來(lái)越多的關(guān)注，相關(guān)法規、制度在不斷完善。政府運行保障現代化的目的是為國家機關(guān)運轉提供有力保障，構建節儉高效的政府運行保障體系是現代政府治理的內在要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。

　　一、問(wèn)題提出

　　行政管理事務(wù)分為政府外部的社會(huì )公共行政管理事務(wù)和政府內部的行政管理事務(wù)。當政府為維持自身組織活動(dòng)、加強自身建設對行政機關(guān)系統內部實(shí)施管理，即為政府運行保障或機關(guān)事務(wù)。政府運行保障是黨政機關(guān)部門(mén)在運行過(guò)程中履行具體職能、開(kāi)展具體工作的一個(gè)功能性范疇，是對機關(guān)正常運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統籌安排、優(yōu)化配置、管理監督的行政活動(dòng)，包括管理、保障、服務(wù)三個(gè)重要方面。機關(guān)事務(wù)具有區別于公共事務(wù)的“內部性”和“特殊性”，既具有機關(guān)事務(wù)作用于自身、間接服務(wù)于社會(huì )的特點(diǎn)，又具有為特定對象和特定內容提供服務(wù)保障的特點(diǎn)。面向現代化的政府運行保障，需要轉變傳統機關(guān)事務(wù)發(fā)揮作用的路徑依賴(lài)，通過(guò)多元的保障路徑，建立系統高效的運行保障機制，適應國家治理體系和治理能力現代化的新要求。治理體系的現代化集中表現為制度的科學(xué)完備，具體到政府運行保障領(lǐng)域，要求由專(zhuān)業(yè)性行政管理機構統籌政府運行所需資源，構建起依法治理、管理精細、服務(wù)規范、手段先進(jìn)的體系。治理能力的現代化，需要通過(guò)資源的優(yōu)化配置、集約利用來(lái)加強對國家機構內部的規范、協(xié)調、服務(wù)和保障，更好地提高效率、達成目標。2022年，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì )辦公室印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“政府運行保障管理”專(zhuān)業(yè)方向（二級學(xué)科）建設的通知》，決定在北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等11家高校開(kāi)展首批學(xué)科建設工作，建設單位在公共管理等一級學(xué)科下設置“政府運行保障管理”二級學(xué)科，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)學(xué)位或學(xué)術(shù)學(xué)位研究生培養。政府運行保障管理學(xué)科的設立是國家治理體系和治理能力現代化建設的現實(shí)需要，不僅是促進(jìn)政府運行保障管理方式和手段現代化的重要環(huán)節，也是政府運行保障管理主體根據時(shí)代要求進(jìn)行的自我提升與更新。

　　已有研究認為，集中統一、簡(jiǎn)約高效是機關(guān)事務(wù)管理現代化的目標。具體而言，機關(guān)事務(wù)管理現代化包括以下四個(gè)方面：一是法治化。法治政府是法治中國建設的重點(diǎn)，對法治國家和法治社會(huì )建設具有示范帶頭作用。[1]法治化建設有助于提高機關(guān)事務(wù)管理的制度化、規范化水平。2012年施行的《機關(guān)事務(wù)管理條例》“是我國首部專(zhuān)門(mén)規范機關(guān)事務(wù)的行政法規”，[2]對機關(guān)事務(wù)管理的主體和內容進(jìn)行了規定。同時(shí)，機關(guān)事務(wù)管理還受到《中華人民共和國預算法》《政府采購法》、公務(wù)用車(chē)、用房、接待等法規的約束。雖然我國機關(guān)事務(wù)管理法治化水平不斷提高，但相關(guān)條例、意見(jiàn)、辦法位階較低，適用范圍較小，[3]有待與其他法律更好銜接。二是標準化。標準化是機關(guān)事務(wù)管理現代化的必然選擇，是運行服務(wù)保障均等化的重要抓手，是推進(jìn)機關(guān)事務(wù)管理的基礎支撐，[4]也是高質(zhì)量發(fā)展的前提。經(jīng)過(guò)《機關(guān)事務(wù)工作“十三五”規劃》《機關(guān)事務(wù)標準化發(fā)展規劃（2018-2020年）》的逐步建設，我國機關(guān)事務(wù)標準化水平不斷提高，但標準化體系尚未健全，標準化措施難以有效落地，[5]在建設過(guò)程中仍需要處理好橫向部門(mén)間關(guān)系和縱向層級差異。[6]三是數字化。“數字化是推動(dòng)機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量”，也是“實(shí)現機關(guān)事務(wù)治理體系和治理能力現代化的必然選擇”。[7]各個(gè)地方都在著(zhù)力打造“智慧后勤”，加強大數據中心和一體化平臺建設，[8]利用數字技術(shù)和信息技術(shù)的工具優(yōu)勢，充分調動(dòng)人、財、物，激發(fā)內部的組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，為政府提供低成本、高質(zhì)量的運行保障。[9]四是科學(xué)化。科學(xué)化是機關(guān)事務(wù)現代化的內在要求，在法治化、標準化、數字化的基礎上，通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)應用和專(zhuān)業(yè)人才培養，提高機關(guān)事務(wù)管理科學(xué)化水平，通過(guò)引入市場(chǎng)機制、會(huì )計核算制度和績(jì)效評估體系，提高經(jīng)費、資產(chǎn)和服務(wù)管理水平。

　　二、當前政府運行保障面臨的實(shí)踐困境

　　集中統一、節儉高效是我國機關(guān)事務(wù)管理改革始終堅持的目標，起草中的《機關(guān)事務(wù)管理法》草案和各地的改革實(shí)踐都在不斷朝著(zhù)這一目標努力。但從政府治理視角審視我國當前政府運行保障，由于政府管理分部化、碎片化以及公共服務(wù)裂解性等諸多因素影響，[10]政府運行保障法定職能的履行面臨諸多困難。各職能機構之間的協(xié)同不到位、政府運行保障作用發(fā)揮區域差異較大、運行支出績(jì)效評價(jià)結果應用不充分等沉疴痼疾，已成為政府運行保障治理現代化的“瓶頸”。

　　（一）政府運行保障資源配置效率較低

　　長(cháng)期以來(lái)，政府運行保障職能部門(mén)權責分散割裂，“多龍治水”現象突出，導致“一家一戶(hù)辦后勤”，部門(mén)之間相互攀比、需求膨脹。機關(guān)與機關(guān)之間運行保障工作相互獨立、各自為政，大大增加了政府運行內部交易成本，保障執行力度和成效差異較大，不均衡現象明顯。長(cháng)期以來(lái)政府內部管理工作的自由裁量空間較大、服務(wù)保障隨意性較高，一定程度上造成了運行成本較高、資源浪費、制度標準落實(shí)不到位等問(wèn)題，特別是各個(gè)機關(guān)之間權力大小不一，掌握資金、項目等的權力部門(mén)在資金資源分配中擁有更大的話(huà)語(yǔ)權，導致有時(shí)出現違背公平原則的現象。同時(shí)，橫向分部化導致政府運行保障資金、資產(chǎn)、資源的集中度較低，政府運行經(jīng)費管理主體職責不明確，財力資源調配效力不足，經(jīng)費使用效益較低；有些地區的機關(guān)用地、辦公用房、公務(wù)用車(chē)、后勤服務(wù)等保障資源較為分散。根據國家機關(guān)事務(wù)管理局統計，機關(guān)事務(wù)管理集中度低的地區人均政府運行成本是集中度高的1.46倍。一些地區的機關(guān)事務(wù)由分散管理改為集中管理后，運行成本大幅下降。如江西省2015年底對省直機關(guān)實(shí)行行政集中辦公后，2016年政府運行費用（水電、物業(yè)、維修、取暖等）同比下降33%。

　　（二）政府運行保障標準體系尚需完善

　　當前，政府運行保障標準化管理仍然存在問(wèn)題。一是覆蓋面不全。黨的十八大以來(lái)，陸續出臺了一批公務(wù)用車(chē)、辦公用房、能源消耗等方面的標準，但在安保、綠化、餐飲服務(wù)等諸多方面仍缺乏明確標準，中央和地方一體適用的全國性標準和各級政府制定的地方性標準還未覆蓋政府運行保障各領(lǐng)域和各事項。研究發(fā)現，由于缺乏統一的核算口徑和支出標準，導致同一地區不同部門(mén)的同類(lèi)政府運行支出差異很大。比如，福建省2020年辦公區物業(yè)費平均值約為111元/平米，但超過(guò)200元/平米的部門(mén)占比33%，低于50元/平米的部門(mén)占比25%，部門(mén)之間差別明顯。二是結構不均衡。解決常規性問(wèn)題的標準多、針對前瞻性問(wèn)題的標準少，工程建設類(lèi)標準較多、管理及服務(wù)類(lèi)標準較少，標準與標準之間缺乏緊密的內在聯(lián)系，標準化建設碎片化現象明顯，未形成統一、系統的標準體系。三是評價(jià)體系不完備。存在“重制定、輕問(wèn)責”的現象，由于缺少支出標準監督評價(jià)體系和問(wèn)責機制，很多突破標準、違反標準的行為沒(méi)有得到及時(shí)制止、糾正和問(wèn)責，使得標準的權威性、嚴肅性打了折扣。

　　（三）政府運行保障支出缺乏效能理念

　　“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。機關(guān)事務(wù)的輪子轉得穩、轉得快才能保障政務(wù)工作無(wú)后顧之憂(yōu)。政府運行不僅要強調節約，更要重視效能，要從“控制支出”和“追求效率”升級為“成本和績(jì)效”的有機結合，在控制成本的同時(shí)，發(fā)揮最大保障效能。但在實(shí)際工作中，機關(guān)往往對支出多少、增減幅度高度關(guān)注，而對資金支出之后產(chǎn)生了什么效果沒(méi)有足夠重視，思維仍然停留在建設“節約型機關(guān)”的初級階段，而沒(méi)有上升到建設“效能型機關(guān)”的高級階段。由于缺乏整體的頂層設計、統一的政策指導、規范的組織實(shí)施，目前的政府運行效能建設無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都不夠成熟。比如政府運行成本績(jì)效考核體系尚未建立，預算分配沒(méi)有與各部門(mén)支出績(jì)效緊密銜接，存在部門(mén)之間苦樂(lè )不均、運行經(jīng)費分配不合理等現象。

　　三、新時(shí)代政府運行保障體系建構的基本原則

　　機關(guān)事務(wù)管理已不再是傳統的“后勤服務(wù)”，機關(guān)事務(wù)工作也已從直接提供服務(wù)轉向管理、保障、服務(wù)三項主要職能。[11]機關(guān)事務(wù)管理改革需要處理好橫向部門(mén)間關(guān)系、縱向層級關(guān)系和內外關(guān)系。面向現代化的政府運行保障體系建構需要堅持效能性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)同性和示范性。

　　效能性。提供政府運行保障需要進(jìn)行投入要素與實(shí)際產(chǎn)出之間的考量，進(jìn)而保證運行成本與效果具有內生對應關(guān)系。效能性具體表現在如下方面。一是結果的導向性。主要指政府運行保障服務(wù)更為注重節儉節約，合理利用政府運行資源，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務(wù)保障效益。二是成本的可控性。主要指政府運行保障服務(wù)需要進(jìn)行成本的測量和最低成本的比對，進(jìn)而實(shí)現成本可控，促進(jìn)管理科學(xué)化、規范化和精細化。三是績(jì)效的可測性。主要指政府運行保障工作要不斷提升機關(guān)內部運行效率，保證其最終運行績(jì)效的可測量性，進(jìn)而形成保障的績(jì)效標準，不斷改善政府運行保障服務(wù)質(zhì)量。

　　專(zhuān)業(yè)性。組織發(fā)展的基本邏輯就是當組織規模發(fā)展到一定程度時(shí)，按照分工要求對組織內部分別設置獨立的管理機構。機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)從形成時(shí)期就作為黨政機關(guān)運轉的服務(wù)保障機構扮演著(zhù)后勤服務(wù)供給者的角色。在新時(shí)代國家治理語(yǔ)境下，政府運行保障更應該從專(zhuān)業(yè)化視角出發(fā)，為黨政職能機構提供高質(zhì)量運行保障服務(wù)；做好機關(guān)內部事務(wù)管理，特別是充分發(fā)揮機關(guān)用地規劃、辦公用房用車(chē)管理監督、國有資產(chǎn)統籌配置、公共機構節能減排等核心職能的專(zhuān)業(yè)管理優(yōu)勢；從傳統單純的后勤事務(wù)管理角色轉向政府運行保障專(zhuān)業(yè)化服務(wù)供給者角色。從而為承擔國家和社會(huì )治理任務(wù)的黨政職能機構騰出更多時(shí)間和精力聚焦政務(wù)工作，做好外部公共事務(wù)管理。[12]

　　協(xié)同性。機關(guān)事務(wù)部門(mén)作為行政部門(mén)間資源和關(guān)系的調整主體，是府際關(guān)系的重要載體，對于增強行政協(xié)調性、調節政府間資源配置具有重要作用。新時(shí)代政府運行保障體系應當明確界定四種層面的職權邊界，即橫向上機關(guān)事務(wù)部門(mén)與政府其他部門(mén)的關(guān)系職權界限、縱向上省級機關(guān)事務(wù)部門(mén)和下級機關(guān)事務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系、機關(guān)事務(wù)部門(mén)的內設機構組成和職責、直屬單位的性質(zhì)和發(fā)展路徑。政府運行保障的整體協(xié)同體現在機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)與其他政府組成部門(mén)間的溝通與協(xié)調、與企業(yè)及非政府組織間的聯(lián)系與合作。保持政府運行保障系統上下關(guān)系的明確性與一貫性，確立保障服務(wù)與需求相一致、保障功能與職能定位相匹配，才能確保政府機關(guān)整體運作效率和效能的提升。

　　示范性。政府運行保障主體數量大、類(lèi)型多、分布廣，涉及機關(guān)、事業(yè)單位、公共機構等近200萬(wàn)家，關(guān)涉近5000萬(wàn)個(gè)工作人員，1億多家庭人口，涵蓋機構廣、輻射面大。在一定意義上，政府運行保障工作的發(fā)展方向影響著(zhù)社會(huì )風(fēng)氣和價(jià)值追求，在國家治理中扮演“風(fēng)向標”的角色，發(fā)揮著(zhù)示范導向作用。比如，在公共機構節能減排方面，“十三五”時(shí)期我國分兩批建成了節約型公共機構示范單位3064家，大力推進(jìn)節能節水、資源綜合利用、可再生能源應用、綠色消費等重點(diǎn)任務(wù)，推廣應用節能新產(chǎn)品、新技術(shù)、新機制，為全社會(huì )樹(shù)立了可資借鑒的節能標桿，帶動(dòng)形成了節能減排、厲行節約、建設生態(tài)文明的良好氛圍。

　　四、推進(jìn)集中統一、節儉高效的政府運行保障體系建構

　　政府運行保障是維護國家治理機構穩定高效的基本保障。全面深化機關(guān)事務(wù)改革，需要樹(shù)立現代機關(guān)治理理念，構建新型政府運行保障體系。政府運行保障的最終目的是服務(wù)于政府部門(mén)的核心工作，為政務(wù)工作提供全方位支持，進(jìn)而促進(jìn)政府部門(mén)工作效率的提升。構建集中統一、節儉高效的政府運行保障體系，應當以節儉高效為導向，創(chuàng )新體制機制，加強資源統籌協(xié)調，推進(jìn)開(kāi)放多元共治，不斷提高政府運行保障的效能性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)同性和示范性。

　　（一）模式升級：從節約型向效能型轉換，提升政府運行保障效能性

　　節儉高效是政府運行保障追求的首要目標。構建節儉高效的政府運行保障體系，是深入貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要舉措，是政府建設生態(tài)文明、美麗中國的具體行動(dòng)。實(shí)現從“節約型機關(guān)”向“效能型機關(guān)”的轉型升級，需要著(zhù)力推進(jìn)綠色機關(guān)建設、保障標準體系構建和績(jì)效考核制度設計。

　　一是健全政府運行綠色保障體系。黨政機關(guān)應當推進(jìn)資源全面節約和循環(huán)利用，注重機關(guān)運轉的節約環(huán)保，強調機關(guān)與自然環(huán)境的和諧；健全節約型機關(guān)、綠色學(xué)校、綠色醫院建設和評價(jià)標準體系，制定形成全面覆蓋、科學(xué)規范的節約能源資源制度標準體系；持續組織實(shí)施綠色建筑、綠色辦公、綠色食堂等綠色行動(dòng)和節能工程；加強政府運行資源消耗計量和監測管理，積極開(kāi)展能源審計，制定機關(guān)能源資源使用定額標準，健全節約能源資源的長(cháng)效機制。

　　二是構建系統完備的政府運行保障標準體系。強化標準的硬約束，避免“虛化”現象，將年度政府運行保障目標任務(wù)，細化為單位指標、崗位指標，精確分解到每一單位、崗位，明確每個(gè)崗位的標準成本耗費，建立明確的工作效能標準，編制作業(yè)指導書(shū)。將標準化作為提升政府運行保障質(zhì)量的“主抓手”，建立政府運行保障服務(wù)標準的質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)性文件和工作記錄，精準實(shí)施程序控制和結果導向，建構統一協(xié)調、系統完備、科學(xué)合理的政府運行保障標準體系。可以選擇典型代表地區，實(shí)施政府運行保障標準化試點(diǎn)，總結經(jīng)驗，適時(shí)推廣。

　　三是設計精準有效的政府運行保障效能考核制度。建立精準有效的政府運行保障效能評價(jià)指標體系，協(xié)調設定政府運行資源配置、支出效率、運行效能等指標。比如機關(guān)節能方面，應結合能源成本節約率與運行能耗的內在關(guān)系設計科學(xué)合理的指標體系，實(shí)現以最小投入獲取最大服務(wù)保障效能的目的。按部門(mén)層級、業(yè)務(wù)職能分類(lèi)設計政府運行保障效能考核制度，將評價(jià)結果納入各級政府績(jì)效考核的內容，建立量化與主觀(guān)評價(jià)相結合、機關(guān)內部與外部多元參與、上下級聯(lián)動(dòng)的政府運行保障效能考核體系，實(shí)現管控政府運行成本，保障黨政機關(guān)高質(zhì)量運轉的目標。

　　（二）機制革新：建立集中統一、法治引領(lǐng)、數字化支撐的治理架構，提升政府運行保障專(zhuān)業(yè)性

　　在新時(shí)代國家治理語(yǔ)境下，以創(chuàng )新方式方法推動(dòng)組織變革、制度變革，建立集中統一、法治引領(lǐng)、數字化支撐的政府運行保障機制，有助于提升保障水平和管理效能，推進(jìn)政府治理能力和治理體系現代化進(jìn)程。

　　一是加強集中統一管理。集中管理側重政府運行保障中的權力與資源集中，以及專(zhuān)業(yè)性與效率性的強化，統一管理側重政府運行保障領(lǐng)域相關(guān)規則、標準和服務(wù)方面的合規性與公平性的提升。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》要求，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導體制機制，加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統一領(lǐng)導。[13]政府運行保障工作服務(wù)中心保障全局，推進(jìn)集中統一管理。一方面，符合加強黨的全面領(lǐng)導的大趨勢、大背景，確保黨中央的路線(xiàn)方針政策和決策部署在政府運行保障領(lǐng)域得到貫徹落實(shí)，保證黨中央政令暢通和工作高效。另一方面，將政府運行供給側資源集中起來(lái)、統籌安排、統一調配，可以避免政出多門(mén)、責任不明、推諉扯皮等問(wèn)題，能夠更好地發(fā)揮集約優(yōu)勢、形成規模效應，最大程度實(shí)現規范有序的善治目標。2018年的黨和國家機構改革，退役軍人事務(wù)部、國家國際發(fā)展合作署、國家醫療保障局等新組建部門(mén)，不再單獨設立后勤服務(wù)機構，由國家機關(guān)事務(wù)管理局按照統一項目、統一標準、經(jīng)費歸口、資源共享的原則，統一提供后勤服務(wù)保障。[14]各級機關(guān)事務(wù)部門(mén)也在推進(jìn)集中統一管理，31個(gè)省區市和新疆生產(chǎn)建設兵團成立了統一的省級機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，在規模集約中體現了政府運行保障工作的整體效能。

　　二是職能法定，夯實(shí)政府運行保障體系的法治基礎。在立法層面制定位階較高的專(zhuān)門(mén)性法律制度，作為政府運行保障的法律依據，對有關(guān)機構、職能、權限、責任、程序等體制性、框架性、根本性?xún)热葸M(jìn)行科學(xué)界定，整體規范我國黨政機關(guān)的政府運行保障工作，改變以往機關(guān)事務(wù)管理體制改革僅在行政系統內部進(jìn)行自我調整，相關(guān)要求散見(jiàn)于各類(lèi)規范的局面，解決職能交叉、部門(mén)利益、非正式制度對政府運行保障職能的影響。唯有從國家治理全局視角充分考量各職能機構的利益訴求，在國家治理體系中完善政府運行保障法制體系建設，才能真正破除“部門(mén)利益”對運行保障體系建設的阻礙。[15]立法重點(diǎn)是處理好與《中華人民共和國預算法》《公共機構節能條例》等國家法律法規、《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》等黨內法規的銜接問(wèn)題，明晰財務(wù)預算管理、經(jīng)費資產(chǎn)管理以及辦公用房、公務(wù)用車(chē)等事項在政府各部門(mén)之間的劃分，解決事權邊界模糊、缺乏監督制約程序等問(wèn)題。2020年9月，山西省頒布了全國首部政府運行保障地方性法規《山西省機關(guān)運行保障條例》，2021年1月1日起實(shí)施，為推進(jìn)政府運行保障法治化邁出關(guān)鍵一步。

　　三是數字化賦能。在新信息化時(shí)代，信息是國家治理的重要依據，《國家信息化發(fā)展戰略綱要》提出了提高政府信息化水平的要求，以政府數字化、智能化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。順應信息化發(fā)展大趨勢，政府運行保障治理應當充分利用數字化、智能化手段和工具，降低各治理主體之間溝通協(xié)調與功能整合的成本。政府運行保障應當加強與高等院校、科研院所的交流合作，深化理論研究，充分利用內外部智力資源，圍繞政府運行保障信息化基礎理論和應用，爭取形成更多高質(zhì)量研究成果，為信息化建設實(shí)踐提供理論支撐。加強人才隊伍培養，將信息技術(shù)、信息安全等作為全系統教育培訓的重要內容，切實(shí)提高干部職工的信息技術(shù)應用能力和安全保密監管能力，著(zhù)力在各地區、各崗位上培養造就一批精通業(yè)務(wù)工作、熟悉信息技術(shù)、懂安全保密的復合型人才，為政府運行保障工作的長(cháng)遠發(fā)展提供人才儲備。

　　（三）資源統籌：實(shí)現行政運行資源最優(yōu)配置，提升政府運行保障協(xié)同性

　　黨政職能機構要正常履行對外管理職能，離不開(kāi)必要的人力、財力、物力的資源保障。[16]相對于黨政職能機構外部管理的多元性需求，保障黨政職能機構正常運行的各項資源通常是稀缺的。因此，合理配置稀缺的資源讓黨政職能機構有效運轉起來(lái)，是政府運行保障管理角色定位的邏輯起點(diǎn)。[17]由機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)將保障黨政職能機構運行所必須的資源統籌起來(lái)，可以及時(shí)掌握各項治理資源的存量與使用情況，協(xié)調政府運行保障系統橫向與縱向的關(guān)系，對運行資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，能夠最大化地提升稀缺資源對接“前臺”黨政職能機構的精準程度，發(fā)揮保障能力的最大效能。因此，明確有統有分、有主有次的政府運行保障分工協(xié)作關(guān)系，建立權責清晰、相互制衡的政府運行保障協(xié)同配合機制，是確保政府運行資源有效供給的重要途徑，也深度契合了黨和國家對治理資源集約節約利用的內在要求。

　　一是建立政府運行保障計劃協(xié)同配合機制。保障計劃是政府運行保障的一項重要行政手段，作為政府運行保障的重要制度設計，應當成為貫徹新時(shí)代政府運行保障的發(fā)展定位。保障計劃應當包含政府運行經(jīng)費需求、機關(guān)用地規劃、辦公用房配置維修、公務(wù)用車(chē)配備更新、通用資產(chǎn)配置、后勤服務(wù)購買(mǎi)、節能改造等事項。政府運行保障作為政府整體性治理的重要載體，保障計劃作為其前端環(huán)節，應當明晰保障相關(guān)主體的職責范圍，確保計劃程序法定，實(shí)現計劃的協(xié)同性與法治性。在制度設計環(huán)節，各級機關(guān)向同級機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)提出政府運行保障計劃，列明具體項目、數量、經(jīng)費等內容；機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)依據實(shí)物定額、資產(chǎn)配置標準、后勤服務(wù)項目和標準等，對計劃進(jìn)行審核批復；各級機關(guān)依據批復的政府運行保障計劃，編制相應經(jīng)費預算，納入本機關(guān)預算申請，報財政部門(mén)審批；財政部門(mén)依據各部門(mén)上年計劃的執行情況、支出績(jì)效，結合部門(mén)實(shí)際需求批復預算。通過(guò)政府運行保障計劃，科學(xué)合理地分配、調動(dòng)一切的人、財、物資源，最大程度地實(shí)現政府運行保障的應有目標。[18]

　　二是健全政府運行經(jīng)費協(xié)同管控機制。針對政府運行經(jīng)費管理分散問(wèn)題，財政、機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)等應當共同研究并明晰政府運行經(jīng)費口徑，在預算中單獨歸口反映。財政部門(mén)負責預算審批和執行監督，機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)側重于政府運行經(jīng)費的統計分析和支出績(jì)效評價(jià)，準確測算各級各類(lèi)政府運行支出的標準值，以此作為政府運行經(jīng)費的預算定額標準。人大負責運行經(jīng)費預算草案事前審議和決算情況審查，審計部門(mén)負責運行經(jīng)費事后審計。應當將各地區、各部門(mén)政府運行支出責任與經(jīng)費預算總額、預算資金的剩余支配權、管理靈活性?huà)煦^，從而形成激勵相容機制，提升政府治理水平。

　　三是建設政府運行保障信息資源共享平臺。統籌推進(jìn)政府采購、資產(chǎn)管理、公共機構節能管理和后勤服務(wù)等管理服務(wù)平臺建設，構建政府運行保障管理系統全國信息資源共享體系，逐步實(shí)現跨部門(mén)、跨區域、跨系統平臺保障，建設“一個(gè)庫”“一張網(wǎng)”，破除“小而全”的分散保障格局，發(fā)揮規模化集約優(yōu)勢，提升政府運行保障效能。構建“一個(gè)庫”，打通政府運行管理的信息化、大數據治理通道，高度集成各層級政府運行數據，為深度挖掘、利用數據提供資源庫。建設“一張網(wǎng)”，運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據等技術(shù)，構建政府運行保障綜合治理網(wǎng)絡(luò )，打造縱向聯(lián)動(dòng)各層級機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)和政府采購供應商，橫向涵蓋政府運行、異常數據監測和應急管理新架構，探索無(wú)縫覆蓋、實(shí)時(shí)監測、主動(dòng)解決的全新政府運行保障治理模式，最終實(shí)現對政府運行資源精準調配，達到制度政策的“點(diǎn)對點(diǎn)”投送。目前，一些地區已在探索建設政府運行保障綜合管理信息系統。比如，上海市打造了以OA系統為核心的行政辦公功能，以“上勤服務(wù)”“上展政務(wù)”“孫宋文博”為核心的服務(wù)保障功能以及各業(yè)務(wù)條線(xiàn)開(kāi)發(fā)的多款應用的“1+3+N”的總體架構。

　　（四）供給多元：打破內外循環(huán)壁壘，提升政府運行保障示范性

　　政府運行保障事項的提供，可以分為基于外循環(huán)的市場(chǎng)主導型供給和基于內循環(huán)的政府主導型供給。基于外循環(huán)的市場(chǎng)主導型供給，主要承擔政府運行保基本的主體功能，基于內循環(huán)的政府主導型供給，主要承擔政府運行保安全的穩定功能。[19]隨著(zhù)社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展和市場(chǎng)分工程度不斷加深，政府運行保障由供給型、福利型、封閉式的自我服務(wù)逐步向商品化、市場(chǎng)化、企業(yè)化服務(wù)轉變。從本質(zhì)上說(shuō)，這是服務(wù)方式和手段的現代化，并未改變運行保障的對象、內容和規則，因此無(wú)論是市場(chǎng)主導供給還是政府主導供給，二者并不沖突，更應該是相輔相成、互為補充，充分發(fā)揮二者的特點(diǎn)和優(yōu)勢。黨和國家機構改革遵循的重要原則就是實(shí)現政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，原具備市場(chǎng)屬性的，逐步轉為企業(yè)，原從事公益服務(wù)的，繼續保留在事業(yè)單位序列，強化公益屬性。以山東省為例，事業(yè)單位改革中，將省級部門(mén)所屬的包括后勤服務(wù)單位在內的79家事業(yè)單位轉企，連同部門(mén)所屬企業(yè)400余家，全部與機關(guān)剝離后納入國資委整合統一監管，省直部門(mén)不再管企業(yè)，全部交給市場(chǎng)。兩相對比，在改革中機關(guān)事務(wù)的定位、屬性進(jìn)一步明確，服務(wù)保障的手段、方式等具體實(shí)現路徑則更加靈活。

　　在國家治理的整體性視角下，政府運行保障系統應積極構建政府主導下的保障服務(wù)多元供給體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )的優(yōu)勢，促進(jìn)外部主體和資源參與機關(guān)事務(wù)管理。[20]政府運行保障雖然是內部行政行為，其資源屬于政府內部，但也是社會(huì )資源的一部分，要打破自身封閉、壟斷的保障模式，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律，利用市場(chǎng)的思維、手段和方式配置政府運行資源。對一些不涉及機關(guān)安全、保密、穩定等領(lǐng)域可以逐步放開(kāi)，在相應保障標準指導下，賦予機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)與市場(chǎng)、社會(huì )多元主體對接權限，引入多元化的經(jīng)營(yíng)主體作為政府運行保障的參與者、實(shí)施者。機關(guān)事務(wù)部門(mén)作為組織者、監管者和評估者，構建市場(chǎng)導向、多元并存的運行保障服務(wù)供給機制，著(zhù)力調整服務(wù)結構、轉變保障方式，減少資源占用、節約運行成本，推動(dòng)政府運行保障機制健康高效運轉。

　　五、結語(yǔ)

　　完善政府運行保障體系、提高政府運行保障能力是國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，對于提升政府部門(mén)工作效率具有重要意義。政府運行保障體系建構需要回應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要和政府自我變革的要求，要處理好政府運行資源存量與增量的關(guān)系，解決保障能力建設與發(fā)展在部門(mén)之間、地區之間不充分不平衡的矛盾，解決機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)工作慣性、路徑依賴(lài)與機關(guān)事務(wù)適應內外部環(huán)境變化之間的矛盾。從提質(zhì)增效的視角來(lái)看，新時(shí)代的政府運行保障體系是將政府內部治理的預期目標貫穿從資源投入到結果產(chǎn)出的全過(guò)程，其目的是深化節約型機關(guān)建設，有效控制黨政機關(guān)運行成本，推動(dòng)內部保障效能轉化為外部行政效能，真正實(shí)現“為機關(guān)高效運行服好務(wù)，進(jìn)而為經(jīng)濟社會(huì )管理服好務(wù)、為人民群眾服好務(wù)”的目標。[21]從政府自我變革的視角來(lái)看，建設現代化的政府運行保障體系，高效保障機關(guān)要素供給，是黨政機關(guān)供給側結構性改革的重要組成部分，是一個(gè)涉及運行經(jīng)費、辦公用地、辦公用房、國有資產(chǎn)、公務(wù)用車(chē)、公務(wù)接待、后勤服務(wù)等種類(lèi)繁多的綜合體系，迫切需要推進(jìn)供給側結構性改革，著(zhù)力解決好保障不平衡、不充分的問(wèn)題。構建全方位、多層次、有針對性的政府運行保障體系，能更加快速便捷地對需求側作出響應，帶動(dòng)機關(guān)事務(wù)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，為黨政機關(guān)規范有序運行提供強有力的支撐。

　　構建集中統一、節儉高效的政府運行保障體系，能夠破解政府運行保障資源配置效率較低、標準體系不完備和效能重視不足等困境，有助于提升政府運行保障的效能性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)同性和示范性，促進(jìn)政府運行保障同政府主要職能和社會(huì )發(fā)展相協(xié)調。

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　　[作者簡(jiǎn)介]盧亮，國管局北戴河接待服務(wù)中心協(xié)調辦公室副主任，財政學(xué)博士。