黨的十九屆四中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），貫徹黨的十九大精神，對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出系統安排，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會(huì )主義制度和國家治理體系中的重要地位，明確了堅持和鞏固生態(tài)文明制度體系的基本內容，提出了不斷完善和發(fā)展的總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設的高度重視和戰略謀劃，順應了人民群眾對美好生活的熱切期待，彰顯了堅持和完善生態(tài)文明制度體系在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化中的重要意義。我們要認真學(xué)習、深刻領(lǐng)會(huì )、堅決落實(shí)好這一戰略部署。
一、牢牢把握堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求
將生態(tài)文明制度建設作為中國特色社會(huì )主義制度建設的一項重要內容和不可分割的有機組成部分，是由中國特色社會(huì )主義制度的內在要求決定的。黨的十七大報告第一次明確提出建設生態(tài)文明的要求。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆三中全會(huì )要求加快建立系統完整的生態(tài)文明制度體系。黨的十八屆四中全會(huì )提出用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。黨的十八屆五中全會(huì )確立了包括綠色在內的新發(fā)展理念，提出完善生態(tài)文明制度體系。黨的十九大報告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。
黨的十八大以來(lái)，我們黨關(guān)于生態(tài)文明建設的思想和實(shí)踐不斷豐富和發(fā)展。在“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設是其中的一位，在新時(shí)代堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發(fā)展理念中綠色發(fā)展是其中一大理念，在三大攻堅戰中污染防治是其中一大攻堅戰。這些重要部署和要求充分體現了習近平生態(tài)文明思想，體現了我們黨對生態(tài)文明建設規律的把握，體現了生態(tài)文明在新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位。黨的十九屆四中全會(huì )《決定》全面貫徹了黨的十八大以來(lái)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設的決策部署，進(jìn)一步明確了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求。
踐行綠水青山就是金山銀山的理念。習近平總書(shū)記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這是重要的發(fā)展理念，體現了人與自然和諧共生的價(jià)值取向。我國經(jīng)濟進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境的支撐作用越來(lái)越明顯。要正確處理生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。
堅持綠色發(fā)展。這是建設美麗中國的重要基礎，也是推進(jìn)現代化建設的重大原則。中國的發(fā)展絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，從技術(shù)、經(jīng)濟、法治、教育等方面綜合施策，倡導簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，從源頭上推動(dòng)實(shí)現綠色轉型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態(tài)破壞。
加快污染防治。圍繞著(zhù)力解決突出環(huán)境問(wèn)題，堅持全民共治，源頭防治，深化體制機制改革，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，完善污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制和陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理體系。明確環(huán)境治理中各主體的責任義務(wù)，政府履行主導職責，企業(yè)承擔主體責任，社會(huì )組織和公眾發(fā)揮參與和監督作用。
筑牢生態(tài)安全屏障。這是建設美麗中國的長(cháng)遠大計。要統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強對重要生態(tài)系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，加強長(cháng)江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統治理，開(kāi)展大規模國土綠化行動(dòng)，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性。
構建生態(tài)環(huán)境保護制度體系。科學(xué)把握生態(tài)文明建設的系統性、完整性及其內在規律，按照源頭預防、過(guò)程控制、損害賠償、責任追究的思路，構建產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態(tài)文明制度體系，健全國土空間開(kāi)發(fā)、資源節約利用、環(huán)境污染治理、生態(tài)保護修復的體制機制，推動(dòng)形成人與自然和諧共生、協(xié)調發(fā)展的新格局。
二、堅持和鞏固黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明體制改革取得的重大制度成果
黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央推動(dòng)全面深化改革，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設計和制度體系建設，相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，制定了40多項涉及生態(tài)文明建設的改革方案，修訂環(huán)境保護法，從總體目標、主要原則、重點(diǎn)任務(wù)、制度保障等方面對生態(tài)文明建設進(jìn)行全面系統部署。
我國生態(tài)文明制度體系加快形成，已經(jīng)建立起生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，生態(tài)文明體制中源頭嚴防、過(guò)程嚴管、損害賠償、后果嚴懲等基礎性制度框架初步建立。
重大基礎性改革邁出重要步伐。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革積極推進(jìn)，國土空間開(kāi)發(fā)保護制度日益加強，制定自然資源統一確權登記、自然生態(tài)空間用途管制辦法，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，開(kāi)展空間規劃“多規合一”、國家公園體制等試點(diǎn)，推動(dòng)劃定并落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)，建立起覆蓋全國的主體功能區制度。
環(huán)境治理體系改革縱深推進(jìn)。中央環(huán)境保護督察制度建立，如利劍出鞘，一改以往環(huán)保督察“稻草人”形象。對省以下環(huán)保機構監測監察執法實(shí)行垂直管理，全面實(shí)行河長(cháng)制、湖長(cháng)制及控制污染物排放許可制，生態(tài)環(huán)境監測數據質(zhì)量管理、排污許可、禁止洋垃圾入境等環(huán)境治理措施加快推進(jìn)，開(kāi)展按流域設置環(huán)境監管和行政執法機構試點(diǎn)，增強流域環(huán)境監管和行政執法合力，實(shí)現流域環(huán)境保護統一規劃、統一標準、統一防治、統一監測、統一執法。提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價(jià)、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。
資源總量管理和全面節約制度不斷強化。資源有償使用和生態(tài)補償制度持續推進(jìn)，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)。環(huán)境保護稅、綠色金融、碳排放交易等環(huán)保經(jīng)濟政策制定和實(shí)施。
生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度基本建立。編制自然資源資產(chǎn)負債表，實(shí)行領(lǐng)導干部自然資源離任審計，嚴格執行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，落實(shí)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，推行生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟。
生態(tài)環(huán)境管理體制改革獲重大突破。組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；組建生態(tài)環(huán)境部，統一行使生態(tài)和城鄉各類(lèi)污染排放監管和行政執法職責。先后修訂了環(huán)境保護法、環(huán)境保護稅法、大氣污染防治法、水污染防治法，制定出臺核安全法等法律，法律制度不斷完善、更加嚴密。
這一系列制度建設，涵蓋了生態(tài)文明從源頭、過(guò)程到后果的全過(guò)程，包括環(huán)境治理、空間管制、資源節約等多個(gè)方面，具有很強的系統性、整體性、協(xié)同性和操作性，推動(dòng)我國生態(tài)文明建設取得重大進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。這些制度成果來(lái)之不易，經(jīng)驗彌足珍貴，需要繼續堅持、不斷鞏固、持續深化。
三、完善和發(fā)展生態(tài)文明制度體系的主要任務(wù)
黨的十九屆四中全會(huì )從實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護和修復制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度4個(gè)方面，提出了堅持和完善生態(tài)文明制度體系的努力方向和重點(diǎn)任務(wù)。必須以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，把思想和行動(dòng)統一到黨中央決策部署上來(lái)，堅持改革創(chuàng )新，著(zhù)力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，堅持系統集成、協(xié)同高效，推動(dòng)生態(tài)文明制度更加成熟更加定型。要重點(diǎn)完善和發(fā)展好以下重要制度。
健全自然資源產(chǎn)權制度。這是加強生態(tài)環(huán)境保護、促進(jìn)生態(tài)文明建設的一項重要的基礎性制度。黨的十八大以來(lái)，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源節約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)也還存在自然資源資產(chǎn)底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實(shí)、監管保護制度不健全等問(wèn)題，導致產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開(kāi)發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重等問(wèn)題，迫切需要進(jìn)一步健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。落實(shí)《決定》要求，非常有必要在完善自然資源產(chǎn)權體系、落實(shí)產(chǎn)權主體、調查監測和確權登記、促進(jìn)自然資源集約開(kāi)發(fā)利用、健全監督管理體系等方面加大改革力度，創(chuàng )新體制機制。
加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協(xié)調管控制度。這是整體謀劃國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，建立全國統一、權責清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系的迫切要求。扎實(shí)有效推進(jìn)國土空間規劃體系建設，要求全面落實(shí)黨中央重大決策部署，體現國家意志和國家發(fā)展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，落實(shí)國家安全戰略、區域協(xié)調發(fā)展和主體功能區戰略，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮格局、農業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，高標準繪制全國國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”，盡快將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融入國土空間規劃，真正實(shí)現“多規合一”，解決好各類(lèi)規劃不銜接、不協(xié)調的問(wèn)題。
完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向。按照《決定》精神，構建包括法律、法規、標準、政策在內的綠色生產(chǎn)和消費制度體系，加快推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的生產(chǎn)方式，推動(dòng)形成資源節約、環(huán)境友好、生態(tài)安全的工業(yè)、農業(yè)、服務(wù)業(yè)體系，有效擴大綠色產(chǎn)品消費，倡導形成綠色生活行為，既是更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的內在要求，也是推動(dòng)新時(shí)代我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內容。需要統籌推進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費領(lǐng)域法律法規的立改廢釋工作，結合實(shí)際促進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費，鼓勵先行先試，做好經(jīng)驗總結。著(zhù)力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面標準，完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，完善市場(chǎng)化機制及配套政策，發(fā)展綠色金融，推進(jìn)市場(chǎng)導向的綠色技術(shù)創(chuàng )新。
全面建立資源高效利用制度。人類(lèi)對資源的開(kāi)發(fā)利用既要考慮服務(wù)于當代人過(guò)上幸福生活，也要為子孫后代永續發(fā)展留下生存根基。改變傳統的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費模式，把經(jīng)濟活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配相適應，用最少的資源環(huán)境代價(jià)取得最大的經(jīng)濟社會(huì )效益，形成與大量占有自然空間、顯著(zhù)消耗資源、嚴重惡化生態(tài)環(huán)境的傳統發(fā)展方式明顯不同的資源利用和生產(chǎn)生活方式，是我們黨既對當代人負責、又對子孫后代負責的體現。落實(shí)這一制度，需要樹(shù)立節約集約循環(huán)利用的資源觀(guān)，實(shí)行資源總量管理和全面節約制度，強化約束性指標管理，實(shí)行能源、水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動(dòng)，加快建立健全充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，體現生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格機制，促進(jìn)資源節約和生態(tài)環(huán)境保護。
構建以國家公園為主體的自然保護地體系。主要目的是推動(dòng)科學(xué)設置各類(lèi)自然保護地，建立自然生態(tài)系統保護的新體制新機制新模式，建設健康穩定高效的自然生態(tài)系統，為維護國家生態(tài)安全和實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展筑牢基石，為建設美麗中國奠定生態(tài)根基。重點(diǎn)工作有以下4項：一是按照自然生態(tài)系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，將自然保護地按生態(tài)價(jià)值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三類(lèi)。二是理順各類(lèi)自然保護地管理職能，按照生態(tài)系統重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三類(lèi)，實(shí)行分級設立、分級管理。三是創(chuàng )新自然保護地建設發(fā)展機制，實(shí)現各產(chǎn)權主體共建保護地、共享資源收益，建立健全特許經(jīng)營(yíng)制度。四是強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。
健全生態(tài)環(huán)境監測和評價(jià)制度。我國從20世紀70年代起就開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境監測評價(jià)工作，但由于長(cháng)期以來(lái)生態(tài)環(huán)境監測事權主要在地方，各地區監測數據指標不一致、技術(shù)力量參差不齊，使得數據的科學(xué)性、權威性難以保證，難以解決地方保護主義對環(huán)境監測監察執法的干預，難以適應統籌解決跨區域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求。落實(shí)《決定》精神，需要緊緊圍繞生態(tài)文明建設要求，深化生態(tài)環(huán)境監測評價(jià)改革創(chuàng )新統一監測和評價(jià)技術(shù)標準規范，依法明確各方監測事權，建立部門(mén)間分工協(xié)作、有效配合的工作機制，統籌實(shí)施覆蓋環(huán)境質(zhì)量、城鄉各類(lèi)污染源、生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境監測評價(jià)，加快構建陸海統籌、天地一體、上下協(xié)調、信息共享的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，客觀(guān)反映污染治理成效，強化對生態(tài)環(huán)境污染的成因分析、預測預報和風(fēng)險評估。
落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度建立后，已完成第一輪并啟動(dòng)第二輪督察，實(shí)現對31個(gè)省（區、市）的全覆蓋，及時(shí)發(fā)現并督促解決了各地區存在的大量生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，有效促進(jìn)了各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，得到人民群眾廣泛認可，取得了較好的工作效果。實(shí)踐證明，中央環(huán)境保護督察制度建得及時(shí)、用得有效，能夠推動(dòng)各級黨委和政府層層壓實(shí)環(huán)保責任、形成自上而下和自下而上的環(huán)保合力，是一項經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗、行之有效的制度安排。推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)保督察不斷向縱深發(fā)展，需要拓展督察內容，從單方面的督察生態(tài)環(huán)保向促進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調延伸，指導督促加大省級生態(tài)環(huán)保督察力度，從著(zhù)重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉變，指導地方全面提高生態(tài)環(huán)境保護能力。
我們要堅決貫徹黨中央關(guān)于堅持和完善生態(tài)文明制度體系的戰略部署，在堅持鞏固、完善發(fā)展、遵守執行生態(tài)文明制度上持續用力、久久為功。已經(jīng)出臺的要抓緊落實(shí)落地，實(shí)踐成熟的經(jīng)驗做法要及時(shí)上升為制度、轉化為法律，補短板、強弱項，推進(jìn)系統集成、協(xié)同高效，著(zhù)力把制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能，為早日建成美麗中國而努力奮斗。（作者：穆虹）
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