隨著(zhù)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續推進(jìn)，以數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化以及融合化為主要特征的新型基礎設施建設越來(lái)越受到關(guān)注。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確把推進(jìn)新型基礎設施建設作為擴大投資空間，構建新發(fā)展格局的重要內容。
推動(dòng)新型基礎設施建設（簡(jiǎn)稱(chēng)“新基建”），短期來(lái)看可以有效應對疫情影響和經(jīng)濟下行壓力，助力“六穩”“六保”工作任務(wù)，不斷推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新消費發(fā)展；長(cháng)期來(lái)看可以推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )向知識文明形態(tài)轉型。同時(shí)也要看到，第四次工業(yè)革命背景下新基建自身的科技支撐力量、承載的數據要素形態(tài)、面向的經(jīng)濟社會(huì )需求都與傳統基礎設施有很大不同，在投資運營(yíng)模式和相關(guān)制度方面有其獨特性。因此，需要積極探索新基建的模式和制度創(chuàng )新，為新基建的可持續發(fā)展保駕護航。
新基建的“新”特征
新基建以信息網(wǎng)絡(luò )為基礎提供數字化轉型、智能升級、融合創(chuàng )新等服務(wù)。新型基礎設施的數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化及融合化等特征，決定了它與傳統基礎設施在資源要素投入、邊際成本、邊際收益等方面都有顯著(zhù)區別。
新型基礎設施具有輕物質(zhì)、重技術(shù)的要素投入特征。傳統基礎設施主要承載物質(zhì)和能量的存儲和流轉，其投入以鋼鐵、水泥、化工等物質(zhì)材料為主，具有典型的重資產(chǎn)、重物質(zhì)投入特征。數據顯示，我國重化工業(yè)發(fā)展的高峰時(shí)期，約30%的鋼鐵和水泥等建材投入到基建領(lǐng)域。相比之下，新型基礎設施主要承載電子數據的存儲和流轉，建設投入主要是通信網(wǎng)絡(luò )（含傳感終端）和計算存儲設備所需的各種硅基半導體材料和微電子金屬材料。因此新基建不但在物質(zhì)消耗量上遠少于傳統基建，而且技術(shù)門(mén)檻顯著(zhù)提高，特別是摩爾定律表征下的芯片升級換代清晰表明新基建依賴(lài)高強度技術(shù)研發(fā)投入。2018年，我國計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)研發(fā)投入占當年度全國規模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入的17.6%，而同年度鐵路、船舶等傳統基建依賴(lài)的運輸設備制造業(yè)的研發(fā)投入的占比只有3.1%。
新型基礎設施具有邊際成本遞減的趨勢特征。傳統基礎設施運營(yíng)成本除了設備的折舊、能源物料消耗相對固定外，涉及的土地占用、設施維護人員開(kāi)銷(xiāo)等成本從長(cháng)期看都在持續上漲，導致傳統基礎設施全生命周期的運營(yíng)成本遠高于建設成本，給政府財政帶來(lái)不小的壓力。相比之下，雖然新型基礎設施的技術(shù)研發(fā)投入以及體現在代際更新的設備投入會(huì )維持在一個(gè)較高的水平，但運營(yíng)時(shí)，人員成本比例低、能耗成本比例高。而能耗成本會(huì )隨著(zhù)新能源的普及推廣而降低，長(cháng)期來(lái)看邊際成本呈現遞減趨勢。
新型基礎設施具有邊際收益遞增的模式特征。傳統基礎設施主要通過(guò)物質(zhì)和能量的時(shí)空再配置及優(yōu)化創(chuàng )造價(jià)值，但功能價(jià)值相對單一，且受基礎設施容量限制，增值空間有限，所創(chuàng )造的邊際價(jià)值呈遞減趨勢。而新型基礎設施承載的數據幾乎可以無(wú)限復用、支撐豐富多樣的上層應用，價(jià)值實(shí)現具有無(wú)限可能，這一特性決定了其創(chuàng )造的邊際價(jià)值是不斷遞增的。
創(chuàng )新投資運營(yíng)模式
新基建的投資運營(yíng)模式主要涉及投資和運營(yíng)主體、資本構成和營(yíng)利導向等。基礎設施既可作為公共品由政府或政府投資的企業(yè)提供，也可作為商品由市場(chǎng)主體建設和運營(yíng)（但要受政府的嚴格監管）。從歷次工業(yè)革命來(lái)看，傳統基礎設施更多作為公共品提供，但新基建的輕物質(zhì)重科技、邊際成本遞減、邊際收益遞增等屬性，要求投資運營(yíng)模式上的創(chuàng )新。
從創(chuàng )新效率的角度，新基建需要發(fā)揮市場(chǎng)的激勵作用。新基建的投入和運營(yíng)受資源稀缺性約束較小，受技術(shù)和組織方式的影響較大，對創(chuàng )新能力的要求較高。新基建需要充分調動(dòng)包括國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)（尤其是高新技術(shù)民營(yíng)企業(yè)）和外資企業(yè)在內的多元市場(chǎng)主體力量，在市場(chǎng)激勵機制的作用下發(fā)揮好企業(yè)的創(chuàng )新活力，讓企業(yè)在新基建的投資運營(yíng)中發(fā)揮更大作用。
從組織效率的角度，新基建需要建立多元化投融資模式。長(cháng)期來(lái)看，邊際成本遞減和邊際收益遞增使新型基礎設施具有廣闊的價(jià)值創(chuàng )造前景。短期來(lái)看，新基建與新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)緊密關(guān)聯(lián)，應用場(chǎng)景豐富，對產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)潛力巨大，具備對金融資本和社會(huì )資本的吸引能力。因此，需要通過(guò)建立多元化的投融資模式，充分發(fā)揮政府資金對投資的引導帶動(dòng)作用，調動(dòng)金融資本和社會(huì )資本參與建設的積極性，讓民營(yíng)企業(yè)成為新基建的投資主體之一。
從社會(huì )效益的角度，新基建的市場(chǎng)主體需要有效監管。新型基礎設施的網(wǎng)絡(luò )化、平臺化具有一定的自然壟斷性，而且相對于傳統基礎設施而言服務(wù)能力幾無(wú)上限，提供新基建的市場(chǎng)主體有利用壟斷獲取超額利潤的能力和沖動(dòng)。但基礎設施的公共品屬性要求新基建必須兼顧經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。因此，需要對新基建的市場(chǎng)主體進(jìn)行有效監管，在模式設計上盡早完成與之配套的監管體系和監管機制，把新基建的發(fā)展納入到完善監管的軌道上來(lái)。
制度創(chuàng )新促可持續發(fā)展
新基建模式創(chuàng )新的背后，是制度創(chuàng )新的保障和支撐。完善與新基建相關(guān)的制度是完善我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度的重要組成部分。
發(fā)展新基建需完善特許經(jīng)營(yíng)辦法和市場(chǎng)準入制度。《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》給出了社會(huì )資本參與基礎設施建設和運營(yíng)的相關(guān)規定，但該辦法適用的是能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等傳統基礎設施，并不包括新基建所涉及的信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng )新基礎設施，需進(jìn)一步修訂完善。市場(chǎng)準入負面清單制度開(kāi)啟了我國市場(chǎng)準入新范式，為新基建的市場(chǎng)準入提供了很好的政策起點(diǎn)。但新基建作為一項需要長(cháng)期大規模資金投入的市場(chǎng)行為，還需要從制度層面界定政府和企業(yè)的邊界，進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)方式、參與主體的權益保護、投資回報等具體內容，保證基礎設施建設的持續性和穩定性。
發(fā)展新基建需推進(jìn)投融資制度創(chuàng )新。基礎設施建設所需要的資金投入規模大，單純靠政府難以持續支撐。再加上起步階段新基建拉動(dòng)經(jīng)濟的規模效應和乘數效應不如傳統基建，進(jìn)一步壓縮了政府部門(mén)的資金投入。因此，政府部門(mén)與具備相應能力的市場(chǎng)主體合作，才是新基建投融資效率最高的路徑選擇。為激發(fā)社會(huì )資本的參與積極性，可采用使用者付費的方式獲得正當回報。比如，政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式天然適合新基建，但當前PPP項目因入庫流程復雜、入庫周期長(cháng)，一定程度上影響了民營(yíng)企業(yè)的積極性。建議進(jìn)一步優(yōu)化金融工具配套政策，利用新型融資模式助推新基建發(fā)展。
發(fā)展新基建需處理好知識產(chǎn)權保護和創(chuàng )新活力之間的平衡。一方面，新基建的核心技術(shù)是以云計算、大數據、5G、區塊鏈等為代表的、仍在快速演化的先進(jìn)數字技術(shù)，許多技術(shù)的演進(jìn)采用“開(kāi)放+共享”模式，通過(guò)放棄傳統產(chǎn)權主張以實(shí)現最快速集成該領(lǐng)域全人類(lèi)最新智力成果。為維持面向新基建的高水平技術(shù)創(chuàng )新活力，有必要延續這種開(kāi)源共享模式。但另一方面，客觀(guān)上又要求運用知識產(chǎn)權制度加強對新基建參與實(shí)體創(chuàng )新成果的保護，其關(guān)鍵生產(chǎn)要素（數據）尚缺乏清晰的產(chǎn)權界定和有效保護。因此，在新基建發(fā)展過(guò)程中，需要創(chuàng )造性地解決知識產(chǎn)權保護和創(chuàng )新活力之間的平衡問(wèn)題，在保護創(chuàng )新活力的前提下保障參與主體的正當權益。
發(fā)展新基建需處理好發(fā)展與規制的關(guān)系。不論采取何種運營(yíng)模式，新基建的持續健康發(fā)展都離不開(kāi)有效的政府監管。新基建的監管對象涉及主導項目的政府部門(mén)以及參與投資的市場(chǎng)主體；監管范圍包括市場(chǎng)準入、經(jīng)營(yíng)方式、融資模式、產(chǎn)權保護、生態(tài)保護等多個(gè)維度；監管主體涉及財政、環(huán)保、金融、安全監管等不同職能部門(mén)，若照搬傳統監管模式難免存在信息不同步、協(xié)調難度大等問(wèn)題。此外，新基建還涉及運營(yíng)模式等方面的創(chuàng )新，需要制度層面的創(chuàng )新來(lái)解決實(shí)踐層面的問(wèn)題。建議在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數據等先進(jìn)數字技術(shù)推動(dòng)下，圍繞法規體系、監管標準、職能定位等多個(gè)角度，構建適應新技術(shù)、新需求的多元協(xié)同監管新模式，從操作層面確保監管到位、有效，既降低投資運營(yíng)風(fēng)險，又保護投資主體權益。
（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：王曉明 隆云滔 作者單位：中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院）
