我們現(xiàn)在進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這個(gè)階段其實(shí)意味著發(fā)展自身的邏輯也在進(jìn)行轉(zhuǎn)變。過去的發(fā)展是通過物的發(fā)展落實(shí)到人的發(fā)展，然后再轉(zhuǎn)變到促進(jìn)物的發(fā)展。在這里，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)富增長，而人只是一個(gè)中介，人成為經(jīng)濟(jì)增長、物質(zhì)財(cái)富的附庸。現(xiàn)在的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)則要落到人的發(fā)展上來，通過人的發(fā)展來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)人更高水平的發(fā)展。在這里，物是中介。
我們過去的發(fā)展是把經(jīng)濟(jì)增速放在首位的，所以宏觀政策是圍繞經(jīng)濟(jì)增速來做文章。現(xiàn)階段，我們轉(zhuǎn)到了高質(zhì)量的發(fā)展階段，毫無疑問，各方面的經(jīng)濟(jì)政策和改革不能僅僅圍繞經(jīng)濟(jì)增速來做文章，盡管我們需要一定的經(jīng)濟(jì)增速，但不能像過去那樣，經(jīng)濟(jì)增速上去一點(diǎn)或下來一點(diǎn)就對政策進(jìn)行調(diào)整。我們應(yīng)在經(jīng)濟(jì)增速的問題上更有政策定力。圍繞什么做文章呢？應(yīng)當(dāng)是圍繞更高質(zhì)量來做文章，發(fā)展的質(zhì)量首先體現(xiàn)于供給的質(zhì)量，這就需要產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。現(xiàn)在的改革是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線應(yīng)怎么去理解呢？
我認(rèn)為就是兩個(gè)方面，一是要素的市場化，二是治理的現(xiàn)代化。這兩個(gè)方面與財(cái)稅都是密切相關(guān)的，財(cái)稅既關(guān)聯(lián)著市場，又關(guān)聯(lián)著政府，所以，財(cái)稅政策、財(cái)稅改革對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對要素的市場化改革，對政府治理的現(xiàn)代化有非常重要的影響。十八屆三中全會(huì)《決定》里有個(gè)很重要的論斷，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其實(shí)這句話就已經(jīng)表明了財(cái)政的作用是基礎(chǔ)性的，是深層次的，是長效性的，也是戰(zhàn)略性的。
財(cái)政通過自身的改革來轉(zhuǎn)變政府的行為方式，也就是促進(jìn)政府自身改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。這是通過預(yù)算改革、中央與地方財(cái)政關(guān)系改革，稅制改革對政府行為方式、活動(dòng)范圍及方向進(jìn)行約束。當(dāng)然，這個(gè)約束是需要長期下功夫的。現(xiàn)在政府性基金很多，政府各個(gè)部門手里都有錢，各個(gè)部門的甚至各個(gè)司、各個(gè)處里都有錢。這些錢怎么花？這對市場的影響很大，對政府的行為影響也很大。
政府花錢的方式不同，對市場的影響也是不同的，到地方調(diào)研時(shí)我曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)以創(chuàng)新的名義，可以從政府的不同部門要到錢，而且要到的錢不是個(gè)小數(shù)，甚至上億的錢，這種情況下，這個(gè)企業(yè)的主要精力會(huì)去干什么？企業(yè)就會(huì)想方設(shè)法去打造各種各樣的創(chuàng)新名目到政府各個(gè)部門去要錢，而不會(huì)真正去搞創(chuàng)新。
這種支持方式實(shí)際上是適得其反的，因?yàn)樗で耸袌鲋黧w的行為動(dòng)機(jī)，使他們不是落在真正創(chuàng)新上，而是在想方設(shè)法到政府各個(gè)部門套取資金。
也許從政府各個(gè)部門來看，大力地支持創(chuàng)新，支持產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)都是正確的，但是合起來就出現(xiàn)了問題，也就是“合成謬誤”，這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中間并不少見。
怎么樣避免這種合成謬誤，使政府行為不扭曲市場的行為，推動(dòng)我們的產(chǎn)業(yè)實(shí)實(shí)在在轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是一個(gè)大的問題。在促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，政府需要自己去反思這方面的問題，財(cái)政部門可能發(fā)現(xiàn)了問題但解決不了，因?yàn)樨?cái)政的問題不是財(cái)政部門的問題，財(cái)政的問題是國家治理的問題，是高位階的問題，通過部門的一些政策、一些文件是無法去扭轉(zhuǎn)的。因?yàn)檎@種花錢的方式其實(shí)就代表了政府怎么治理經(jīng)濟(jì)，怎么治理社會(huì)，其實(shí)反映了政府的一種治理方式。
財(cái)政的作用不僅僅是減稅，或者是拿錢，在錢上做文章。其實(shí)財(cái)稅政策、財(cái)稅改革，更多的是在治理方式上做文章，怎么樣讓政府行為方式去引導(dǎo)市場形成一種正確的行為方式，而不是去扭曲市場。
只有財(cái)稅改革真正發(fā)揮了這個(gè)作用，整個(gè)政府職能的轉(zhuǎn)變才能有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但要通過預(yù)算真正約束政府，這在我國還是個(gè)大難題。過去的預(yù)算是政府手里分錢的工具，我們要把政府手里分錢的工具轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)約束政府的工具，這既是國家治理現(xiàn)代化的需要，也是當(dāng)前推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)要素市場化改革的需要，更是高質(zhì)量發(fā)展階段的需要。（作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院院長）
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