長(cháng)江經(jīng)濟帶是我國人口多、產(chǎn)業(yè)規模大、城市體系非常完整的巨型流域經(jīng)濟帶之一。其東有長(cháng)三角城市群，西為中西部廣闊腹地，市場(chǎng)需求潛力和發(fā)展回旋空間巨大。黨的十九大報告強調“實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略”，提出“以共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)為導向推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展”。對此，需充分認識和理解長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的重要性和迫切性，在提升生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同性和整體性上下功夫，將“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”落實(shí)到具體工作中。
長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護是整體性、系統性工程
長(cháng)江經(jīng)濟帶不僅涵蓋上下游、干支流、左右岸及河、湖、濕地等全流域，而且涉及水、路、港、產(chǎn)、城等多個(gè)方面，是相互聯(lián)系、相互影響的一個(gè)完整生態(tài)系統。由于流域生態(tài)的整體性、系統性、不可分割性，流域內的公共問(wèn)題就突破了行政區劃的界限，也超越了單個(gè)地方政府的治理功能范圍。因此，長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護也必然是一個(gè)整體性、系統性工程。流域內各地方在經(jīng)濟上具有互補性和依存性，存在著(zhù)互為條件、互為因果的區域聯(lián)動(dòng)效應，其公共問(wèn)題的跨域性也使得流域內的單個(gè)地方政府無(wú)法獨立解決問(wèn)題。面對這一情況，需打破行政區、部門(mén)和行業(yè)界限，統籌考慮上游與下游、干流與支流、城市與鄉村等關(guān)系，改變以行政區劃為單位的治理方式，整合流域內的資源，樹(shù)立“共生共贏(yíng)”“協(xié)同合作”的理念，充分考慮流域內各相關(guān)利益者的整體需要，以責任和公共利益為導向，推動(dòng)流域的整體發(fā)展。
長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護必須協(xié)同聯(lián)動(dòng)才能彰顯成效，需以實(shí)現更平衡、更充分的發(fā)展為目標，在成本共擔的基礎上，探索建立效益共享的發(fā)展模式。只有促進(jìn)不同地區的經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新溢出流入其他地區，真正實(shí)現利益共享，才能充分調動(dòng)各方面積極性，以全流域、各系統“一盤(pán)棋”的整體性思維和協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機制扎實(shí)推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護。
協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護的難點(diǎn)問(wèn)題
“共抓大保護”本身就蘊含著(zhù)對流域整體性綜合管理與保護的目的，旨在實(shí)現更大程度、更大范圍的多部門(mén)參與及協(xié)同保護。當前，協(xié)同推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的難點(diǎn)主要體現在以下幾個(gè)方面：
一是將協(xié)同保護作為自覺(jué)行動(dòng)不夠。部分地方?jīng)]有充分認識到“共抓大保護”的重要性，遇到問(wèn)題和矛盾時(shí)更多注重地方或部門(mén)的利益。從全流域來(lái)看，存在條塊分割現象，缺乏高層次協(xié)調機制，特別是省際溝通與協(xié)同的成本較高，跨部門(mén)、跨區域聯(lián)動(dòng)協(xié)調不夠，導致沿江省市在水資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)補償等方面的矛盾依然突出。同時(shí)，推動(dòng)“共抓大保護”的突破口尚不明晰，相關(guān)工作尚未從長(cháng)江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進(jìn)行系統布局。
二是開(kāi)展協(xié)同保護的基礎性工作有待加強。一方面，全流域生態(tài)環(huán)境底數還不清晰。目前，對長(cháng)江經(jīng)濟帶各類(lèi)生態(tài)隱患和環(huán)境風(fēng)險梳理掌握得不全面，相關(guān)指標體系及基礎數據庫尚待建立，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復工作還沒(méi)有從長(cháng)江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進(jìn)行系統布局。另一方面，在跨界治理上還缺乏有效的機制與制度安排。在工作機制上主要還處于會(huì )議制度和單項合作機制層面，難以在更高層次上進(jìn)行統籌；省際溝通協(xié)商成本較高，跨部門(mén)、跨區域聯(lián)動(dòng)協(xié)調性不夠；流域內各區域之間的合作虛多實(shí)少，缺乏硬約束。
三是區域性統籌聯(lián)動(dòng)的可持續性弱。從全流域看，長(cháng)江經(jīng)濟帶各城市群之間內部發(fā)展水平差距較大，城市及城市群之間的開(kāi)放格局沒(méi)有形成，相互關(guān)聯(lián)的空間受到阻隔，相互間的協(xié)同較為困難，區域性統籌聯(lián)動(dòng)的可持續性還有待提升。
四是整體性治理合力尚未形成。長(cháng)江流域現行的管理體制是一種流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，難以有力支持流域生態(tài)系統的平衡性，難以解決流域的整體性與行政區的分割性之間的矛盾。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理中政府間合作的組織化、行動(dòng)的制度化程度較低，缺少統一的權威組織機構、穩定的平等對話(huà)平臺以及制度化的協(xié)商與決策機制。
增強生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同性的對策建議
更好推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，要從戰略導向、制度安排、主體協(xié)同等方面入手，實(shí)現城市規劃、功能產(chǎn)業(yè)、要素配置、基礎設施、生態(tài)保護和公共服務(wù)等多方面的協(xié)同，讓基礎設施連接起來(lái)、要素流動(dòng)起來(lái)、生態(tài)保護聯(lián)動(dòng)起來(lái)。
第一，強化“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”的戰略導向。“共抓大保護”現階段的關(guān)鍵是把握好“共抓”，增強系統思維能力，發(fā)揮好協(xié)同作用。長(cháng)江經(jīng)濟帶上下游、左右岸、干支流是一個(gè)有機整體，必須將整個(gè)流域作為完整單元來(lái)保護和修復，無(wú)論是水運、發(fā)電、防洪、灌溉，還是港口、岸線(xiàn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都要服從服務(wù)于此，更好體現科學(xué)性、有效性。“不搞大開(kāi)發(fā)”旨在剎住無(wú)序開(kāi)發(fā)、破壞式開(kāi)發(fā)和超范圍開(kāi)發(fā)之風(fēng)，以保護修復生態(tài)環(huán)境為前提，開(kāi)發(fā)必須在資源環(huán)境的承載能力之內推進(jìn)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。
第二，做好“共抓大保護”的制度安排。一方面，要科學(xué)劃定和守住各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)。做好劃定生態(tài)紅線(xiàn)的頂層設計，以形成生態(tài)屏障、構建生態(tài)廊道為重點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)功能；制定生態(tài)紅線(xiàn)的管理制度和生態(tài)紅線(xiàn)保護的具體措施，明確各級政府部門(mén)在生態(tài)紅線(xiàn)保護方面的責任，實(shí)行生態(tài)紅線(xiàn)保護問(wèn)責制；通過(guò)修訂法律完善對生態(tài)紅線(xiàn)的保障，積極推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。另一方面，要注重預防性和管控性法律制度的生成和落實(shí)。相關(guān)預防性制度需主要關(guān)注長(cháng)江經(jīng)濟帶建設中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題，在原有環(huán)境影響評價(jià)制度基礎上，可考慮增加環(huán)境風(fēng)險評估、生態(tài)規劃及環(huán)境標準等內容；相關(guān)管控性制度需著(zhù)眼于長(cháng)江流域內已經(jīng)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，積極治理和控制，并通過(guò)生態(tài)保護補償制度實(shí)現生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題的利益協(xié)調與平衡。
第三，構建統籌協(xié)調全主體、全流域的區域合作關(guān)系。更好實(shí)現長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護，推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，必須立足上中下游地區比較優(yōu)勢，創(chuàng )新區域協(xié)調發(fā)展機制，統籌人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力，促進(jìn)要素跨區域自由流動(dòng)。為此，需在進(jìn)一步明確“共抓大保護”主體上下功夫，在生產(chǎn)環(huán)節落實(shí)生態(tài)責任，倡導綠色低碳的生產(chǎn)方式，組織動(dòng)員社會(huì )力量，構建長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護與政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化建設的多維度融合關(guān)系；要在構建長(cháng)江流域環(huán)境污染共監共治體系上下功夫，建立長(cháng)江流域統一的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，完善區域內常規性聯(lián)合檢查機制、污染防治基礎設施的共建共享機制等。
（作者：江蘇省中國特色社會(huì )主義理論體系研究中心南通大學(xué)基地研究員 成長(cháng)春 臧乃康 季燕霞）
