英國地方政府的基本單位是教區、郡和市自治體。18世紀，英法發(fā)生新的百年戰爭，英國崛起成為財政-軍事國家，中央政府不再致力于實(shí)施社會(huì )政策和維持公共秩序，這些功能都交給了地方政府，和人們日常生活相關(guān)的一切活動(dòng)都由地方權威來(lái)完成。雖然地方政府在管理方面擁有豐富的經(jīng)驗，有一支完善的，具有事業(yè)心和善于反思的公務(wù)員隊伍，可以很好地維護地方政府的運轉，但仍然出現了很多難題。因為英國人口出現了史無(wú)前例的快速增長(cháng)，并且向城市遷徙，城市建設和管理的要求增加了，支出自然也要相應地增加。

　　地方政府的收入來(lái)源之一是稅收。歷史上地方政府就是通過(guò)征收濟貧稅實(shí)施濟貧法以及道路維護、治安防衛和其他各樣的社會(huì )服務(wù)的。地方稅的稅基主要限于財產(chǎn)。理論上，地方稅的征稅對象包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，但出于管理的便利考慮，征稅對象僅限于不動(dòng)產(chǎn)的年度價(jià)值，這是《1840低收入地方稅豁免法案》批準的征收模式。在英格蘭和威爾士，每個(gè)財產(chǎn)總地方稅應稅價(jià)值的估價(jià)和調整可以考慮修理費用和其他支出，政府機構設定每鎊的地方稅額，這個(gè)稅是專(zhuān)門(mén)為濟貧法、教育、公共衛生和市政當局征收的。在18世紀晚期，絕大多數城鎮地方稅應稅價(jià)值的增速慢于地方政府開(kāi)支，這不僅是因為地方政府的職能不斷擴張，還因為很多繁榮的城郊地區位于城市邊界之外，由此逃脫了納稅責任。

　　稅收不足，同時(shí)人們還抱怨地方稅具有累退性，于是建議通過(guò)引入地方機構控制的新稅種，拓寬地方稅基。19世紀末和20世紀初，激進(jìn)的自由黨和工黨提出對土地價(jià)值征稅的建議，建議認為，對土地價(jià)值應該征收更多的稅，因為土地價(jià)值會(huì )隨著(zhù)公共改善支出的增加而提高，城市土地天生就是一種特別適合承擔與受益性地方支出相關(guān)的直接特定負擔的財產(chǎn)形式，而土地價(jià)值稅收應該交給地方政府，因為首先是地方政府的努力，才創(chuàng )造了更高的土地價(jià)值。另一種建議是開(kāi)征地方遺產(chǎn)稅和地方所得稅。關(guān)于開(kāi)征地方所得稅，需要解決復雜的技術(shù)難題。應該根據收入來(lái)源地確定所得稅的歸屬地還是根據收入接收地確定所得稅的歸屬地？所得稅是在收入來(lái)源地從源頭扣除的，以收入來(lái)源地確定歸屬，將對富裕地區有利，對貧困地區不利。如果根據納稅人的居住地確定稅收歸屬，就需要匯總納稅人在全國各地所有來(lái)源的收入，這種征稅方式是稅務(wù)局強烈反對的，因為非常復雜繁瑣，可能充斥虛假申報。也就是說(shuō)，以當時(shí)的征管水平，所得稅無(wú)法地方化。

　　地方稅不足，中央政府還通過(guò)給予專(zhuān)項補助彌補缺額。這一措施始于1835年，起初主要是用于支付地方刑事訴訟和將犯人轉運至港口的運輸費用，規模不大。隨著(zhù)時(shí)間的流逝，專(zhuān)項補助項目越來(lái)越多。1849年，中央政府開(kāi)始向濟貧法監護人支付薪水；1857年，中央政府承擔了省級警察25%的薪水和著(zhù)裝費用；1865年，中央政府向倫敦市消防隊提供了轉向補助；1874年，中央政府向收容所給予貧窮精神病患者的護理提供了專(zhuān)項補助；1887年，中央政府支付了25%的主干道路維護成本。這種補助方式是零散的，小規模的，目的在于確保實(shí)現特殊的管理效果。雖然規模不大，但人們已經(jīng)擔憂(yōu)中央補助可能削弱地方機構的節儉和效率，認為地方自治的優(yōu)點(diǎn)應該與中央政府的控制結合起來(lái)，防止地方政府濫用資金。解決這一問(wèn)題也很不容易。中央政府承諾的補助是比例性的，是按照地方政府支出的一定比例支付的，意在調動(dòng)地方政府的積極性。但這種模式的不利后果是，無(wú)論國家財政狀況如何，只要地方政府的開(kāi)支增加，就會(huì )迫使中央政府提高補助數額。因此，英國財政部更加傾向于使用固定補助額，消除中央補助隨著(zhù)地方開(kāi)支增加水漲船高的危險。但固定數額補助模式也等于懲罰積極追求上進(jìn)的地方議會(huì )，因為它無(wú)法為新措施爭取到額外補助資金。另外，追求節儉的地方政策還利用專(zhuān)項補助而減少地方稅的水平。

　　隨著(zhù)對這些問(wèn)題的探討和爭論的深入，也有人進(jìn)而建議將中央政府的某些特定稅收下放給地方。1871年喬治·戈申提出將住宅稅下放給地方政府。邁克爾·西克斯·比奇也提出把地方稅稅基拓寬到從動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)資本投資中得到的全部收益，這實(shí)際上是一項地方所得稅。稅務(wù)局認為所得稅很難地方化，因此提出了更加簡(jiǎn)單易行的替代方法，將容易地方化的稅收轉給地方政府，如消費牌照稅和住宅稅。這些建議形成喬治·戈申1888年收入劃分的基礎。戈申將地方政府從本區域征收的牌照稅交給了該地政府，另外還根據地方政府以前獲得的補助份額，將一定比例的遺囑公證稅收入分配給地方政府。1895年，中央政府又將土地稅和住宅稅收入也轉移給地方政府。

　　總之，由于情況復雜，直到第一次世界大戰前，英國地方稅改革一直沒(méi)有取得突破，只是由于中央政府承擔了一些費用，使得問(wèn)題沒(méi)有惡化。（作者系財稅學(xué)者）