《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）提出構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局，逐步形成城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、生態(tài)功能區三大空間格局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局。這是在黨的十八大、十八屆三中全會(huì )、十九大從制度層面提出建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度基礎上，再次從戰略目標層面提出的新要求。我們必須認真學(xué)習、深刻認識，貫徹落實(shí)到社會(huì )主義現代化建設中。

　　一、構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的重要意義

　　構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局是在我國即將全面建成小康社會(huì )、開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的歷史時(shí)刻提出的，是新時(shí)代優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮化的戰略目標，具有十分重大的意義。

　　（一）這是尊重自然、建設人與自然和諧共生現代化的需要。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入社會(huì )主義現代化建設總體布局，黨的十九大提出我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。人與自然和諧共生，必須立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構建科學(xué)合理的空間格局。

　　不同的國土空間，自然狀況不同，如海拔很高、地形復雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區域，并不適宜大規模高強度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，有的區域甚至不適宜高強度的農牧業(yè)開(kāi)發(fā)，否則，將對農業(yè)生產(chǎn)能力造成破壞，給美麗家園帶來(lái)“傷疤”。我國960萬(wàn)平方公里的陸地國土空間具有多種功能，但不同的空間單元，必有一種主體功能。必須區分不同國土空間的主體功能，根據主體功能定位確定開(kāi)發(fā)內容和發(fā)展的主要任務(wù)。實(shí)施區域重大戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略、主體功能區戰略，完善新型城鎮化戰略和實(shí)施鄉村振興戰略等，都要符合形成國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的戰略目標。

　　（二）這是高效利用國土空間、實(shí)現空間高質(zhì)量發(fā)展的需要。國土空間是寶貴資源，我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續發(fā)展的家園。新中國成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國現代化建設全面展開(kāi)，國土空間也發(fā)生了深刻變化，一方面有力地支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )長(cháng)期穩定“兩個(gè)奇跡”；另一方面也出現了一些必須高度重視和需要著(zhù)力解決的突出問(wèn)題，如耕地減少過(guò)多過(guò)快，生態(tài)系統功能退化，資源開(kāi)發(fā)強度大，環(huán)境污染嚴重，空間布局和結構不合理，綠色生態(tài)空間減少過(guò)多等。

　　我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)轉向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，不僅包括產(chǎn)業(yè)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，也必須包括空間的高質(zhì)量發(fā)展。如果工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量很好，技術(shù)水平很高，但國土空間布局混亂，處處冒煙，山河破碎，污水橫流，就不是全面的高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)現空間的高質(zhì)量發(fā)展，最基礎的就是根據不同空間的資源環(huán)境承載能力，合理布局三大空間格局，明確哪類(lèi)空間要有序有度開(kāi)發(fā)，哪類(lèi)空間要優(yōu)化或重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，哪類(lèi)空間要限制或禁止開(kāi)發(fā)。

　　（三）這是施行空間治理、實(shí)現國家治理現代化的需要。空間治理是國家治理體系的重要組成部分。實(shí)現國家治理的現代化，既要按產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分類(lèi)實(shí)施縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策，實(shí)施精準的空間治理。黨的十八屆五中全會(huì )首次提出空間治理，習近平總書(shū)記在《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局》一文中指出，“完善空間治理。要完善和落實(shí)主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區、生態(tài)脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類(lèi)精準施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。

　　黨的十九屆四中全會(huì )把主體功能區制度作為中國特色社會(huì )主義制度和國家治理體系的重要制度。施行空間治理，就是落實(shí)主體功能區制度。要按主體功能區制度確定的主體功能定位，明確各自的主要任務(wù)，實(shí)行不同的政策。如屬于西部地區的成渝地區，是城市化地區，主要任務(wù)是集聚經(jīng)濟和人口，而同屬于西部地區的三江源則是生態(tài)功能區，主要任務(wù)是保護生態(tài)、涵養水源，顯然，應該施行不同的空間治理。

　　二、構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的重點(diǎn)任務(wù)

　　建設現代化國家，從空間形態(tài)上，要形成符合自然規律、經(jīng)濟規律的空間格局，該開(kāi)發(fā)的區域要有序有度高效率開(kāi)發(fā)好，該保護的區域要堅決保護好，使我國960萬(wàn)平方公里的陸地國土空間，最終形成城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、生態(tài)功能區三大空間格局。

　　（一）城市化地區。城市化地區的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。從城市化的角度就是城市群地區。京津冀、粵港澳大灣區、長(cháng)三角以及成渝地區等是我國重要的城市化地區或城市群地區。

　　城市化地區要實(shí)行開(kāi)發(fā)與保護并重的方針，開(kāi)發(fā)主要是工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，保護主要是保護區域內生態(tài)環(huán)境和基本農田。要推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力，優(yōu)化空間結構、城鎮布局、人口分布，加強基礎設施互聯(lián)互通，加快公共服務(wù)均等化，強化生態(tài)保護和環(huán)境治理，成為我國經(jīng)濟、人口以及創(chuàng )新資源高效集聚的地區，成為體現我國國家競爭力的主要區域，成為以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的主體。

　　（二）農產(chǎn)品主產(chǎn)區。農產(chǎn)品主產(chǎn)區的主體功能是提供農產(chǎn)品。東北平原、黃淮海平原、長(cháng)江流域、汾渭平原、河套灌區等都是我國重要的農產(chǎn)品主產(chǎn)區。

　　農產(chǎn)品主產(chǎn)區要實(shí)行保護為主、開(kāi)發(fā)為輔的方針，保護主要是保護耕地，禁止開(kāi)發(fā)基本農田；開(kāi)發(fā)主要是以增強農產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目標的開(kāi)發(fā)，而不是大規模高強度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)。要保持并提高農產(chǎn)品特別是糧食綜合生產(chǎn)能力，加強高標準農田建設，優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構和布局，加快農業(yè)科技進(jìn)步和創(chuàng )新，提高農業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平，創(chuàng )新發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有序發(fā)展農產(chǎn)品深加工，實(shí)施好鄉村振興戰略，完善鄉村基礎設施和公共服務(wù)，改善村莊人居環(huán)境，成為保障國家農產(chǎn)品安全的主體區域，農村居民安居樂(lè )業(yè)的美好家園。

　　（三）生態(tài)功能區。生態(tài)功能區的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。我國大小興安嶺森林生態(tài)功能區、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區、祁連山冰川與水源涵養生態(tài)功能區，以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各級各類(lèi)自然保護地都是生態(tài)功能區。

　　生態(tài)功能區要實(shí)行保護為主、限制開(kāi)發(fā)的方針，保護主要是保護自然生態(tài)系統，限制或禁止開(kāi)發(fā)主要是限制或禁止大規模高強度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，在某些生態(tài)功能區甚至要限制或禁止農牧業(yè)開(kāi)發(fā)。要把保護修復自然生態(tài)系統、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務(wù)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強化濕地保護和恢復，完善天然林保護制度，健全草原森林河流湖泊休養生息制度，構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò )，提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。因地制宜地發(fā)展不影響生態(tài)功能的文化旅游、適量農牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，成為保障國家生態(tài)安全的重點(diǎn)區域，成為人與自然和諧共生展示區。

　　同時(shí)，要根據三大空間發(fā)展的不同需求和人民生活的需要，優(yōu)化基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，促進(jìn)三大空間的基本公共服務(wù)均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。

　　三、構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的重大政策方向

　　《建議》用“三個(gè)支持”，明確了構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的重大政策方向，有利于提高經(jīng)濟政策、農業(yè)政策、生態(tài)政策的精準性，提升政策效果。

　　（一）支持城市化地區高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農田和生態(tài)空間。就是要把支持經(jīng)濟發(fā)展和集聚人口的政策進(jìn)一步向城市化地區聚焦。黨中央先后提出了推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展以及推進(jìn)成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設等區域重大戰略，目的就是要打破行政壁壘，推動(dòng)區域一體化和區域高質(zhì)量發(fā)展，提升城市群發(fā)展的協(xié)同性、協(xié)調性，從而更好更多地集聚經(jīng)濟和人口，帶動(dòng)全國經(jīng)濟持續健康發(fā)展。

　　城市化地區要高效率集聚經(jīng)濟和人口，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，加快建設現代產(chǎn)業(yè)體系，率先實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。城市化地區既要集聚經(jīng)濟，更要集聚人口，否則就會(huì )造成經(jīng)濟布局與人口分布的失衡，拉大地區差距。要按照黨中央決策部署，加快戶(hù)籍制度改革，推動(dòng)城市群地區實(shí)現戶(hù)籍準入年限同城化累計互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。在高效率集聚經(jīng)濟和人口的同時(shí)，城市化地區也要保護好區域內的基本農田和生態(tài)空間，這既是滿(mǎn)足當地居民對部分不宜長(cháng)距離運輸的鮮活農產(chǎn)品的需要，也是滿(mǎn)足當地居民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。

　　（二）支持農產(chǎn)品主產(chǎn)區增強農業(yè)生產(chǎn)能力。就是要把支持農業(yè)發(fā)展的政策進(jìn)一步向農產(chǎn)品主產(chǎn)區聚焦。我國支持農業(yè)發(fā)展的政策有很多，中央財政用于支持農業(yè)的資金也不少，但集中度不夠，協(xié)調性不強，有些領(lǐng)域的政策比較分散。《建議》提出的如加大農業(yè)水利設施建設力度、實(shí)施高標準農田建設工程、強化農業(yè)科技和裝備支撐、提高農業(yè)良種化水平、建設智慧農業(yè)、建設農業(yè)現代化示范區等重大政策和舉措，在落實(shí)過(guò)程中要向農產(chǎn)品主產(chǎn)區傾斜。要完善糧食主產(chǎn)區利益補償機制，研究建立對農產(chǎn)品主產(chǎn)區的轉移支付制度，更好調動(dòng)農產(chǎn)品主產(chǎn)區發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的積極性。

　　（三）支持生態(tài)功能區把發(fā)展重點(diǎn)放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區的人口逐步有序轉移。就是要把國家支持生態(tài)環(huán)境保護的政策特別是生態(tài)保護修復的政策進(jìn)一步向生態(tài)功能區聚焦。《建議》提出的重大生態(tài)系統保護修復、防洪減災、生物多樣性保護、大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護治理、荒漠化石漠化水土流失綜合治理、國土綠化、草原森林河流湖泊休養生息等重大任務(wù)和工程，在落實(shí)中要進(jìn)一步向重點(diǎn)生態(tài)功能區傾斜。國家公園和其他各類(lèi)自然保護地，是生態(tài)功能區的一種類(lèi)型，是更重要的自然生態(tài)系統、自然遺跡、自然景觀(guān)。要著(zhù)力解決好重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

　　支持生態(tài)功能區的人口逐步有序向城鎮轉移并定居落戶(hù)，是從生態(tài)功能區普遍存在人口承載能力較弱，“一方水土養不活一方人”或“一方水土養不富一方人”的實(shí)際出發(fā)提出的政策方向。生態(tài)功能區要著(zhù)力提高本地區的人口素質(zhì)，增強勞動(dòng)人口就業(yè)能力。城市化地區要放寬放開(kāi)落戶(hù)限制，吸納生態(tài)功能區的人口到本地區轉移就業(yè)并定居落戶(hù)。這樣，才能逐步縮小區域和城鄉差距，實(shí)現人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：楊偉民）