業(yè)主委員會(huì )的產(chǎn)生和發(fā)展，給城市基層治理注入了新的活力和動(dòng)力元素，有力推動(dòng)和促進(jìn)了基層社區治理結構的轉型。作為一種新型的基層自治形式，以業(yè)主委員會(huì )為核心載體的業(yè)主自治是建立在業(yè)主的建筑物區分所有權的基礎之上的。根據《物權法》規定，業(yè)主大會(huì )是物業(yè)管理的權利主體，也是住宅小區最高權力機構。業(yè)主委員會(huì )是業(yè)主大會(huì )的執行機構，根據業(yè)主大會(huì )的授權處理小區物權事務(wù)。由此，形成了一種“業(yè)主大會(huì )—業(yè)委會(huì )”的治理架構。作為業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治組織，業(yè)主委員會(huì )是依法組織和監督住宅小區物業(yè)管理活動(dòng)的法定主體。隨著(zhù)物業(yè)管理服務(wù)越來(lái)越成為人民群眾幸福感和滿(mǎn)意度的聚焦點(diǎn)，住宅小區業(yè)主自治失靈愈益成為基層社會(huì )治理的重要難題，主要體現在四大方面。
“組織困境”：業(yè)委會(huì )成立比例較低
業(yè)委會(huì )成立難，嚴重影響和制約業(yè)主自治建設，也導致物業(yè)管理市場(chǎng)甲方主體長(cháng)期缺位。雖然業(yè)委會(huì )制度的實(shí)施已有較長(cháng)的一個(gè)時(shí)期，但其全國總體成立比例一直徘徊在較低水平，而能夠實(shí)現正常有效運行的則更少。據相關(guān)數據顯示，全國業(yè)委會(huì )成立比例大約為30%。業(yè)委會(huì )“難產(chǎn)”，主要體現在四個(gè)方面：
一是“選舉難”。從成立條件來(lái)看，一個(gè)小區動(dòng)輒幾千甚至上萬(wàn)人，要實(shí)現法定比例(雙2/3參與表決)的投票權數是相當困難的。選舉投票程序本身的專(zhuān)業(yè)性和復雜性，也增加了難度和門(mén)檻。
二是“人選難”。業(yè)主普遍對小區公共事務(wù)參與度較低，要找到既具公益精神、公道正派，又具較強能力的候選委員相當困難。從已成立的業(yè)委會(huì )來(lái)看，大多數以退休人員為主，中青年群體參與相對較少，且委員素質(zhì)和能力參差不齊。
三是“防范難”。從現實(shí)情況來(lái)看，業(yè)委會(huì )的發(fā)起和成立，大多源于業(yè)主自身利益受到侵害需要進(jìn)行維權，由此就會(huì )引發(fā)矛盾沖突乃至群體性事件。這也使得業(yè)委會(huì )容易受到開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司等利益相關(guān)方打擊和破壞。
四是“備案難”。從行政合法性的角度來(lái)講，業(yè)委會(huì )選舉產(chǎn)生之后，須向基層政府相關(guān)部門(mén)完成備案程序方才正式成立。不少小區歷經(jīng)千辛萬(wàn)苦選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì )之后，常會(huì )因各種原因在最后的備案環(huán)節無(wú)法通過(guò)而流產(chǎn)。導致業(yè)委會(huì )成立比例偏低的主要原因包括：一是在觀(guān)念意識上，對成立業(yè)委會(huì )的必要性和重要性還存在認識偏差；二是在技術(shù)門(mén)檻方面，成立業(yè)委會(huì )客觀(guān)上具有較高難度；三是在利益影響上，成立業(yè)委會(huì )利益牽涉大，容易引發(fā)利益相關(guān)者的阻撓；四是從政策支持上，針對成立業(yè)委會(huì )的系統支持和扶持較為不足。
“制度困境”：業(yè)委會(huì )履職不夠規范
業(yè)委會(huì )履職存在較大的隨意性，普遍缺乏清晰明確的責任約定，也缺乏規范標準的評價(jià)機制。從現實(shí)調查情況來(lái)看，業(yè)委會(huì )履職不夠規范，主要表現在四個(gè)方面：
一是“撂挑子”。業(yè)委會(huì )主任或委員遇到問(wèn)題產(chǎn)生矛盾就辭職，甚至集體辭職，直接致使業(yè)委會(huì )癱瘓解體。部分業(yè)主對業(yè)委會(huì )不滿(mǎn)，有時(shí)會(huì )以發(fā)起罷免的方式呈現出來(lái)，加劇小區業(yè)主內部的“派系斗爭”。
二是“玩失聯(lián)”。業(yè)委會(huì )內部，特別是主任、副主任之間產(chǎn)生矛盾分歧，有時(shí)會(huì )出現彼此失聯(lián)、無(wú)法聯(lián)系、不可治理的狀況。
三是“空掛名”。業(yè)委會(huì )雖然有多名委員，但經(jīng)常參與工作的一般就是較少的個(gè)別委員，甚至有時(shí)候主要就是主任一個(gè)人在忙活，其他的委員則基本不參與、不管事、不開(kāi)會(huì )，只是掛個(gè)名。
四是“拒交接”。新舊業(yè)委會(huì )換屆改選，因利益糾葛時(shí)常會(huì )出現印章、賬冊無(wú)法及時(shí)交接，甚至拒不交接，影響業(yè)委會(huì )正常運轉。值得注意的是，在業(yè)委會(huì )履職失范中，呈現出兩種極端表現形式：一種是特別消極，沒(méi)有積極性和動(dòng)力；另一種是特別積極（受到個(gè)人私利的驅使）。業(yè)主行動(dòng)中呈現出復雜的公私交織的“混合動(dòng)因”。導致業(yè)委會(huì )履職不夠規范的主要原因包括：一是履職篩選機制不足。業(yè)委會(huì )委員由選舉產(chǎn)生，對其任職資格條件無(wú)法硬性規定，缺乏有效篩選規則，造成委員能力素質(zhì)參差不齊，無(wú)法真正擔負起小區治理的職責。二是履職激勵機制不足。由于業(yè)余、兼職、志愿的性質(zhì)，業(yè)委會(huì )成員對物業(yè)管理知識的學(xué)習意愿不強，長(cháng)期持續性正常履職意愿和能力較為不足。三是履職監督機制不足。業(yè)委會(huì )內部的責任監督制度，要么缺乏，要么形同虛設，是否履職、履職好壞基本不承擔責任；業(yè)主對業(yè)委會(huì )的監督手段有限，不少小區業(yè)主缺乏正常的監督表達和反饋機制。
“結構困境”：業(yè)委會(huì )的權責利失衡
從結構體系來(lái)看，業(yè)委會(huì )治理普遍面臨權責利失衡困境，主要體現在如下方面：
一是“強權力—弱監督”。現行法律設定“業(yè)主大會(huì )—業(yè)委會(huì )”架構，業(yè)主大會(huì )在現實(shí)中主要以書(shū)面表決而非組織實(shí)體運轉，缺乏日常的辦事機構，這使得業(yè)委會(huì )在議題擬制、投票表決、決策執行等方面容易操控業(yè)主大會(huì )，業(yè)主大會(huì )也難以對業(yè)委會(huì )進(jìn)行有效監督。業(yè)委會(huì )在內部事務(wù)上擁有很大的自主權，其處理的不少小區物權事項，所涉資金常常較大，存在各種利益尋租的空間，當業(yè)委會(huì )運轉主要依賴(lài)于個(gè)別委員甚至單個(gè)主任時(shí)，業(yè)委會(huì )更容易出現內部專(zhuān)權而無(wú)監督、以權謀私的情形。
二是“強技能—弱配置”。業(yè)委會(huì )工作涉及多數人的利益和訴求，需要花費巨大的精力去思考和平衡，具有專(zhuān)業(yè)性、復雜性、難度大的特點(diǎn)，但業(yè)委會(huì )在人員配置上基本都是業(yè)余兼職型的，且人員素質(zhì)能力良莠不齊、流變性大，缺乏長(cháng)期穩定的人員隊伍。業(yè)主委員會(huì )只有具備較強的組織管理和協(xié)調能力，同時(shí)又熟悉物業(yè)管理相關(guān)政策法規，才能較好勝任職位、行使權力。
三是“高風(fēng)險—低保護”。業(yè)委會(huì )工作牽涉小區相關(guān)各方的利益，是一個(gè)較具風(fēng)險性的崗位，經(jīng)常要忍受不被理解，被無(wú)端的指責、糾纏、謾罵，甚至來(lái)自利益受損方的人身威脅和恐嚇，且無(wú)法及時(shí)得到有效的權力救濟。
四是“高成本—低回報”。現行政策法規大多把業(yè)委會(huì )定位為公益性組織，實(shí)行“義工制”。很多業(yè)委會(huì )主任、委員為小區公共事務(wù)付出大量的時(shí)間、精力、金錢(qián)成本，但卻沒(méi)有制度化的物質(zhì)和精神回報，也很難獲得應有的認同和尊重。即使有些小區提供一些工作補貼，一般標準也較低。這種高成本、低回報的公益履職模式難以持續，也造成業(yè)委會(huì )委員在歷經(jīng)上任之初的激情之后，轉而尋求制度外的利益與心理補償、選擇退出或不作為。
“身份困境”：業(yè)委會(huì )法律地位不明
在城市社區中，居委會(huì )、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì )是三個(gè)基本的治理主體，通常也被稱(chēng)為“三駕馬車(chē)”。在這三個(gè)治理主體中，居委會(huì )屬于特別法人，物業(yè)公司屬于營(yíng)利法人，業(yè)委會(huì )在現行法律中尚沒(méi)有明確的法律身份，從而處于一種不對等的法律地位。在地方司法實(shí)踐中，一些物業(yè)糾紛案件中，業(yè)委會(huì )有時(shí)也會(huì )被賦予訴訟主體資格。總體來(lái)看，業(yè)委會(huì )法律身份和地位不明，使得其在實(shí)際運行中產(chǎn)生一些治理盲區和難點(diǎn)，主要體現在：
一是難以有效監管。業(yè)委會(huì )法律地位的不明確，使得其在實(shí)際履職過(guò)程中，其行為存在較大的隨意性，缺乏有效的監管和規制。不論是街道社區，還是房管部門(mén)，對業(yè)委會(huì )的監管普遍面臨人手不足、手段有限、被動(dòng)消極等問(wèn)題。對一些比較棘手的物業(yè)矛盾糾紛，有時(shí)束手無(wú)策，或者是躲避不理。
二是難以依法追責。由于業(yè)委會(huì )不具備法人資格，也就很難承擔相應的民事主體法律責任和后果。針對一些業(yè)委會(huì )的非誠信行為，以及侵占業(yè)主利益或是利用職務(wù)之便牟取個(gè)人不法利益的行為，甚至是一些違法犯罪行為，無(wú)法得到及時(shí)規范和查處。
三是難獲正常薪酬。業(yè)委會(huì )作為公益性工作，其委員履職主要基于志愿奉獻。目前現有政策法規規定，業(yè)委會(huì )可以根據小區自身情況，通過(guò)業(yè)主大會(huì )表決通過(guò)的內部規定提供一些工作補貼，但卻無(wú)法按照工作績(jì)效獲得正常薪酬。業(yè)委會(huì )聘用的專(zhuān)職工作人員則可正常領(lǐng)薪，不少小區實(shí)踐中一直都在實(shí)行。
四是難獲社會(huì )認同。業(yè)委會(huì )法律地位的模糊以及體制地位的曖昧，影響了其社會(huì )形象的塑造。伴隨著(zhù)物業(yè)矛盾糾紛的大量產(chǎn)生，業(yè)委會(huì )有時(shí)會(huì )被視為“麻煩制造者”和“不穩定因素”，從而造成其社會(huì )形象敏感，基層政府普遍對其持有較強的防范和警惕心理。
總之，住宅小區物業(yè)管理關(guān)系到每個(gè)居民的切身利益，是人民安居樂(lè )業(yè)、社會(huì )和諧穩定的重要基石。業(yè)委會(huì )發(fā)展與治理面臨的諸多難題和困境，亟待通過(guò)進(jìn)一步深化改革創(chuàng )新從深層次上予以破解，使得業(yè)委會(huì )成為更為積極有效、具有正能量的治理主體力量。
[作者為北京師范大學(xué)社會(huì )學(xué)院副教授。詳情請見(jiàn)《山西師大學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版）》2023年第2期《城市社區業(yè)委會(huì )治理困境及對策研究》一文]
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我國城市業(yè)委會(huì )發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段
城市社區業(yè)主委員會(huì )的產(chǎn)生是我國住房制度商品化改革的結構性產(chǎn)物，并對中國城市基層治理生態(tài)與格局產(chǎn)生深遠影響。從一個(gè)較長(cháng)的歷史時(shí)段來(lái)看，我國城市住宅小區業(yè)主委員會(huì )的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)從“自發(fā)成立”到“規范引導”、從“被動(dòng)應對”到“積極推動(dòng)”、從“無(wú)規可循”到“有法可依”的轉變過(guò)程。從總體上來(lái)看，我國城市業(yè)主委員會(huì )的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了四個(gè)歷史階段：第一階段，前《物業(yè)管理條例》階段(1981—2003)；第二階段，《物業(yè)管理條例》階段(2003—2007)；第三階段，《物權法》階段(2007—2017)；第四階段，《民法典》階段(2017年至今)。（杜志輯）
