汪波 周其鑫
[摘要]市域治理作為省域治理與縣域治理之間的樞紐，在國家治理體系中發(fā)揮著(zhù)日益重要的承上啟下功能。“TOE-SC”框架在“TOE”（技術(shù)、組織、環(huán)境）框架的基礎之上融入了黨建引領(lǐng)與制度規范雙重因素，從而形成更具本土性的分析框架，以從宏觀(guān)層面上把握中國特色市域社會(huì )治理的整體邏輯。在此框架之下，黨建引領(lǐng)、生態(tài)重塑、技術(shù)賦能、組織優(yōu)化與制度規范共同構成了中國特色市域社會(huì )治理場(chǎng)域相互耦合的知識譜系。
[關(guān)鍵詞] 市域社會(huì )治理；TOE-SC；黨建引領(lǐng)；制度規范
[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0004-08
一、研究背景與文獻綜析
新時(shí)代背景下，國家治理體系表現為國家治理、省域治理、市域治理、縣域治理與鄉村治理縱向交織而構成的立體治理結構。在中國上下五千年文明史中，農業(yè)經(jīng)濟長(cháng)期占據主導性的生產(chǎn)方式，馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)基本原理表明，這一生產(chǎn)方式必然導致國家上層建筑的治理重心在于縣域治理。縣域治理作為農業(yè)生產(chǎn)的核心場(chǎng)域成為國家治理的基石，“郡縣治，天下安”構成了農業(yè)時(shí)代社會(huì )治理的中心命題。伴隨著(zhù)中國城鎮化進(jìn)程的迅速發(fā)展（如圖1）與信息化的縱深推進(jìn)，中國社會(huì )已從鄉村社會(huì )轉向城市社會(huì )。城市與城市群，已成為市民生活的核心場(chǎng)域。與之相適應，市域治理作為省域治理與縣域治理之間的樞紐，在國家治理體系中發(fā)揮著(zhù)日益重要的承上啟下功能。習近平總書(shū)記強調，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。”[1]黨的十九屆四中全會(huì )指出，要加快推進(jìn)市域社會(huì )治理現代化，推動(dòng)社會(huì )治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)。黨的二十大報告強調，要“加快推進(jìn)市域社會(huì )治理現代化，提高市域社會(huì )治理能力”。[2]國家頂層設計不僅為市域社會(huì )治理實(shí)踐提供了行動(dòng)指南，而且同時(shí)要求市域社會(huì )治理在學(xué)術(shù)理論層面作出系統性回應。
發(fā)軔于國家治理現代化語(yǔ)境的市域社會(huì )治理在理論與實(shí)踐層面正成為重要的議題。文獻回顧遵循“內涵—困境—發(fā)展”的線(xiàn)索。首先，市域社會(huì )治理的內涵界定受到公共管理學(xué)、社會(huì )學(xué)、城市學(xué)諸多學(xué)科的共同關(guān)注。已有研究對于市域社會(huì )的空間范疇存在一定學(xué)術(shù)爭議，但總體而言，市域社會(huì )治理可被理解為在城市行政區劃范疇之內開(kāi)展的公共治理行為，“是一種聯(lián)結城鄉的新型基層治理樣態(tài)”。[3]其次，市域社會(huì )治理的困境檢視。市域社會(huì )治理面臨的主要困境聚焦理念的路徑依賴(lài)、概念的認知局限、綜合治理與源頭治理等能力的不足、[4]城市更新中的生態(tài)矛盾以及治理資源的供需張力等。[5]最后，市域社會(huì )治理的發(fā)展與展望。學(xué)術(shù)討論立足于專(zhuān)業(yè)化、智能化、法治化以及現代化話(huà)語(yǔ)導向，逐漸形成了數字化改革的有效賦能、[6]多主體聯(lián)動(dòng)的組織變革、[7]多樣態(tài)復合的機制優(yōu)化[8]等觀(guān)點(diǎn)，為市域社會(huì )治理體系與治理能力的現代化貢獻了學(xué)術(shù)方案。縣域社會(huì )治理向市域社會(huì )治理的轉變不僅是治理層級的梯度遞增，而且是治理話(huà)語(yǔ)的系統性升級。既有研究圍繞市域社會(huì )治理的內涵、困境與路徑等展開(kāi)了較為翔實(shí)的探討，對于把握市域社會(huì )治理的理論輪廓作出了相應貢獻。當前，隨著(zhù)市域治理實(shí)踐向縱深推進(jìn)，需要立足于市域情境，從宏觀(guān)視野對市域社會(huì )治理進(jìn)行系統性把握，建構出中國特色市域社會(huì )治理的學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)體系。
二、TOE-SC框架：中國特色市域社會(huì )治理的宏觀(guān)分析框架
概念是社會(huì )科學(xué)研究的基本元素，核心概念的界定是理論研究的前提。概念的清晰界定不僅要兼顧內涵與外延兩個(gè)維度，而且要結合治理情境的動(dòng)態(tài)演化。“把市域社會(huì )治理現代化作為社會(huì )治理現代化的切入點(diǎn)和突破口來(lái)抓，發(fā)揮“五治”作用，以政治強引領(lǐng)、以法治強保障、以德治強教化、以自強強活力、以智治強支撐，加快推進(jìn)市域社會(huì )治理現代化”。[9]這一概念通過(guò)政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì )學(xué)諸多學(xué)科的多角度學(xué)術(shù)闡釋?zhuān)饾u形成了一個(gè)內涵與外延、邊界相對豐富的學(xué)術(shù)概念。基于學(xué)術(shù)界對市域社會(huì )治理的概念界定，以及中央關(guān)于市域社會(huì )治理的一系列重要論述，本研究將市域社會(huì )治理界定為，在市域空間范疇中，在黨的領(lǐng)導下，在市域社會(huì )治理現代化的愿景催化下，借助數字信息技術(shù)的賦能，融合社區、企業(yè)與社會(huì )組織的多元力量，綜合運用多元政策工具，展開(kāi)有效市域監管與公共服務(wù)等一系列治理活動(dòng)。從市域社會(huì )治理的概念出發(fā)，借鑒當前學(xué)術(shù)界較為成熟的TOE分析框架，結合中國國情進(jìn)行本土化調適，進(jìn)而形成中國特色市域社會(huì )治理的宏觀(guān)學(xué)術(shù)框架。
發(fā)軔于技術(shù)革命浪潮以及創(chuàng )新擴散理論的TOE框架，為解釋組織行為創(chuàng )新提供了透視窗口。TOE框架起源于《技術(shù)創(chuàng )新的流程》一書(shū)中提出的治理框架，具體涵蓋了技術(shù)（Technology）、組織（Organization）與環(huán)境（Environment）三項核心要素，[10]其核心要義在于強調創(chuàng )新行為的產(chǎn)生受技術(shù)的變革、組織的優(yōu)化以及內外部環(huán)境的共同作用，三者之間并非彼此割裂，而是相互聯(lián)系、共同作用。TOE框架相繼應用于企業(yè)創(chuàng )新與社會(huì )治理等領(lǐng)域，[11]逐漸演變成頗具影響力的解釋框架。
然而，理論框架的應用需要結合具體情境，從而實(shí)現普適性與特殊性的統一。TOE框架對政府治理分析具有一定適用性，但存在較為明顯的“拿來(lái)主義”，缺少對TOE框架的本土化調適。中國特色的市域社會(huì )治理不僅需要數字技術(shù)的加持、組織的變革、對環(huán)境的適應，而且深嵌于中國的土壤。在黨的全面領(lǐng)導下，我國全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現代化。因此，本研究基于TOE框架的普遍性，結合中國情境進(jìn)行本土化調適，構建形成“TOE-SC”框架（如圖2），以此透視中國情境下的市域社會(huì )治理。
市域社會(huì )治理作為國家治理的重要篇章，是一項統籌治理技術(shù)、治理理念、治理價(jià)值、治理結構與治理主體的系統工程。“TOE-SC”是在“TOE”框架的基礎之上，融入了黨建引領(lǐng)（Party Building Guidance）與制度規范（Institutional Norms）雙重因素，從而形成更具本土性與更具解釋力的分析框架，以期從宏觀(guān)層面上把握中國特色市域社會(huì )治理的內在邏輯。從TOE-SC框架審視，黨建引領(lǐng)、生態(tài)重塑、技術(shù)賦能、組織優(yōu)化與制度規范共同構成了中國特色市域社會(huì )治理的相互耦合的知識譜系。市域社會(huì )是超大規模的復雜系統，黨的領(lǐng)導是市域社會(huì )治理的統領(lǐng)。黨建引領(lǐng)之下各要素之間的交互作用，繪制出中國特色的市域社會(huì )治理圖景。
三、黨建引領(lǐng)：一體整合多元治理主體
新時(shí)代中國城市化進(jìn)程的加速發(fā)展正孕育出超大規模的城市群，使城市逐漸演變成一種更大規模的復雜生命體。有別于縣域社會(huì )治理，市域社會(huì )治理?yè)碛懈鼮榫毜闹卫韺蛹墶⒏鼮榧姺钡闹卫硎聞?wù)與更為多元的治理主體。“聯(lián)合活動(dòng)、互相依賴(lài)的工作過(guò)程的復雜化，正在取代個(gè)人的獨立活動(dòng)。但是，聯(lián)合活動(dòng)就是組織起來(lái)，而沒(méi)有權威能夠組織起來(lái)嗎？”[12]市域社會(huì )的復雜治理內生性地需要具有統合力、組織力的組織，發(fā)揮多元主體之間的引領(lǐng)者與協(xié)調者的功能。發(fā)軔于頂層設計與基層實(shí)踐的黨建引領(lǐng)，既是實(shí)現市域社會(huì )治理創(chuàng )新的源動(dòng)力，也是實(shí)現市域社會(huì )治理現代化的組織保障。
市域社會(huì )治理實(shí)踐存在著(zhù)行政場(chǎng)域“條”“塊”分割癥結、數據煙囪與主體間協(xié)同困境等一系列問(wèn)題，通過(guò)黨建引領(lǐng)有助于實(shí)現市域社會(huì )治理的秩序與活力。一方面，黨建引領(lǐng)在價(jià)值上塑造了主體協(xié)同觀(guān)。黨建引領(lǐng)依托黨的政治建設，在意識形態(tài)領(lǐng)域有別于韋伯的科層制理性思維，建構出理性與價(jià)值相統合的“話(huà)語(yǔ)池”，黨建引領(lǐng)的統合力在更高的認識論與方法論層次上引導各部門(mén)達成共識。[13]另一方面，黨建引領(lǐng)在行動(dòng)上統合組織了政府、市場(chǎng)與社會(huì )多元主體。馬克思強調聯(lián)合的集體行動(dòng)依賴(lài)于權威的組織，市域社會(huì )治理也是一種多主體聯(lián)合行動(dòng)的復雜系統，因而需要有權威力量進(jìn)行有效組織。黨建引領(lǐng)將涉及市域社會(huì )治理的多元主體進(jìn)行一體整合，塑造出多元協(xié)同的社會(huì )治理共同體。
例如，發(fā)軔于北京市某區的“街鄉吹哨、部門(mén)報到”的創(chuàng )新改革，以實(shí)踐方案詮釋了黨建引領(lǐng)對于市域社會(huì )治理的驅動(dòng)功能。“吹哨報到”聚焦于破解市域社會(huì )治理中的基層治理難題，建構出黨組織與基層治理交融的市域社會(huì )基層治理體系，其創(chuàng )新主要體現為三個(gè)方面。一是黨的全面領(lǐng)導，北京市在市級層面由市委書(shū)記親自牽頭，在各區縣相繼成立由區委書(shū)記牽頭、區委專(zhuān)職副書(shū)記具體負責的工作專(zhuān)班，從制度層面確立了黨組織的統合作用。二是以一體化黨建為抓手，通過(guò)建立區、街道（鎮）、社區三級黨建工作協(xié)調委員會(huì )，形成“需求、資源、項目”三項清單，發(fā)揮黨組織的統合力，實(shí)現資源整合。三是深化黨政群共建，建立健全“黨委統籌、組織聯(lián)建、工作聯(lián)動(dòng)、隊伍聯(lián)合、服務(wù)聯(lián)辦、保障聯(lián)享、責任聯(lián)查”的黨群“一統六聯(lián)”工作機制。借助于黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，突破科層制執行動(dòng)力衰減效應，實(shí)現“條”“塊”統合，將管理部門(mén)與職能部門(mén)統一協(xié)調，匯聚社會(huì )治理合力。黨建引領(lǐng)將自上而下的行政模式與自下而上的自治模式有機聯(lián)通，既創(chuàng )造了更為穩定的市域社會(huì )秩序，也激發(fā)了市域社會(huì )的發(fā)展活力。
四、生態(tài)重塑：風(fēng)險社會(huì )與韌性市域社會(huì )治理
行政生態(tài)學(xué)理論構建了政府治理形態(tài)與社會(huì )生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系函數與互動(dòng)規律，市域社會(huì )治理模式的演進(jìn)需漸進(jìn)地適應市域社會(huì )生態(tài)環(huán)境的變化，建設與生態(tài)環(huán)境相匹配的本土化方案。當前，城市化與信息化雙重浪潮正以疊加的方式重塑市域治理生態(tài)環(huán)境，使市域社會(huì )演變形成一種涵蓋變化性（Volatility）、復雜性（Complexity）、不確定性（Uncertainty）以及模糊性（Ambiguity）的“烏卡”（VUCA）形態(tài)。伴隨著(zhù)城市化進(jìn)程，多元利益主體基于利益訴求在市域空間進(jìn)行復雜互動(dòng)，城市場(chǎng)域也成為各類(lèi)風(fēng)險的集聚池。
風(fēng)險社會(huì )時(shí)代的市域治理聚焦于“作為現代化一部分的系統性地生產(chǎn)出來(lái)的風(fēng)險和危害怎樣才能被避免、最小化”。[14]面向風(fēng)險時(shí)代的市域社會(huì )治理需重新凝聚治理價(jià)值，強化市域社會(huì )的韌性治理，在事前強化預防型治理，在事中塑造多級并聯(lián)式風(fēng)險化解機制。一方面，市域社會(huì )治理融入韌性?xún)r(jià)值取向，變被動(dòng)應對為主動(dòng)預防，強化城市的風(fēng)險感知與預測能力，建構更為敏捷的風(fēng)險防治體系。中華文化歷來(lái)倡導“善除害者察其本，善理疾者絕其源”，主張未病先防與初病防變。城市政府可充分利用大數據與生成式人工智能(AIGC) 工具，建構市域社會(huì )“全域感知、全程控制、全時(shí)響應”的智能預警系統，依托數據挖掘與機器學(xué)習，對市域范疇內海量治理信息進(jìn)行存儲、監測、聚類(lèi)、判斷、研析，形成不同等級的預警信號，并通過(guò)監測調度平臺迅速傳導至城市基層治理單元。上海市某區作為全國第一批市域社會(huì )治理現代化試點(diǎn)，探索出大客流智慧管控的新模式，該模式基于數智技術(shù)對外灘等地區客流量進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，依據人群聚集強度動(dòng)態(tài)調節民警配置，并根據人流變化權變地選擇疏導攔截、波次放行、單向循環(huán)等應對策略，從而實(shí)現前傾式敏捷治理。
另一方面，塑造多級并聯(lián)式風(fēng)險化解機制。復雜系統理論表明，伴隨著(zhù)城市與城市群規模的擴張，市域社會(huì )風(fēng)險也同步呈現指數級擴張。復雜市域社會(huì )如同一艘由若干密封艙所構成的航空母艦。城市治理中不僅要在縱向科層體系中發(fā)揮串連式傳導效能，而且要基于屬地管理塑造多級并聯(lián)式風(fēng)險化解機制。每一層級皆應成為風(fēng)險壓力的減壓器，將風(fēng)險管控置于基于屬地管理而形成的“密封艙”，從而避免風(fēng)險的外溢效應與漣漪效應。重慶市某區作為“城市治理風(fēng)險清單管理試點(diǎn)城市示范區”，基于城市運行風(fēng)險隱患的梳理，形成城市風(fēng)險清單，并利用大數據算法對風(fēng)險等級進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，進(jìn)而形成“一張圖、一個(gè)平臺、一套機制”的統一治理框架與“識別—評估—處置”閉環(huán)管理流程。市、區、街道與社區通過(guò)多級風(fēng)險化解聯(lián)動(dòng)機制，有效保障市域社會(huì )安全穩定與經(jīng)濟社會(huì )正常運轉。
五、技術(shù)賦能：孿生性、智慧性與敏捷性復合的數字市域社會(huì )治理形態(tài)
伴隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、生成式人工智能等信息技術(shù)的迭代更新，數字技術(shù)的廣泛嵌入與深度賦能為社會(huì )治理貢獻了技術(shù)方案，成為促進(jìn)市域社會(huì )治理轉型的重要因素。信息技術(shù)的迭代發(fā)展使市域治理領(lǐng)域的理論與實(shí)踐工作者重新審視技術(shù)的特性以及技術(shù)賦能市域社會(huì )治理的路徑。信息技術(shù)具備穿透性、清晰性、聚合性等特征，可有效打破傳統治理過(guò)程中出現的碎片化、協(xié)同差以及模糊性等癥結。借助信息技術(shù)的深度賦能，可以建構出孿生性、智慧性與敏捷性復合的市域社會(huì )治理形態(tài)。
伴隨著(zhù)第四次科技革命浪潮，數字網(wǎng)絡(luò )已創(chuàng )造出平行于現實(shí)市域社會(huì )的“數字化虛擬市域社會(huì )”。與之相適應，市域社會(huì )治理形態(tài)也正由科層制的現實(shí)治理形態(tài)向數字形態(tài)投影，建構自身在虛擬空間中的網(wǎng)絡(luò )鏡像。在具體實(shí)踐場(chǎng)景中，市域社會(huì )治理中的治理主體、治理客體、治理流程與政務(wù)周期逐漸形成與現實(shí)市域治理相交互的虛擬行政體系。線(xiàn)下市域治理體系與線(xiàn)上市域治理體系之間交互融合與迭代優(yōu)化，形成孿生型市域治理形態(tài)。[15]孿生型市域治理在“大數據”和“云需求”驅動(dòng)之下，基于數字化、智能化與算法驅動(dòng)的政務(wù)平臺，形成接訴即應的敏捷反應的行政風(fēng)格。例如，杭州市“城市大腦”建設為孿生型市域社會(huì )治理提供了一種典型技術(shù)方案。“城市大腦”建設之初是為疏解交通擁堵問(wèn)題而展開(kāi)的數字化治理探索，隨著(zhù)數字技術(shù)迭代升級以及市域社會(huì )治理問(wèn)題的復雜演進(jìn)，“城市大腦”的應用場(chǎng)景不斷豐富，逐漸演化成集決策中樞、信息平臺與數字駕駛艙為一體的數字化城市綜合治理平臺。“城市大腦”實(shí)現了市、縣（區）、部門(mén)間的互聯(lián)互通,政府與市場(chǎng)的互聯(lián)互通以及中樞、系統、平臺、場(chǎng)景的互聯(lián)互通，建構出了基于數據的“一張網(wǎng)”“一朵云”“一個(gè)庫”“一個(gè)中樞”“一個(gè)大腦”。“城市大腦”借助互聯(lián)網(wǎng)、大數據、區塊鏈、云計算以及人工智能等信息技術(shù)，以數據、算法、算力等為支撐，在提升城市治理效能、優(yōu)化城市公共資源的配置以及提升城市居民生活的幸福感、滿(mǎn)意度等領(lǐng)域發(fā)揮了顯著(zhù)作用。信息技術(shù)賦能的“城市大腦”建設驅動(dòng)了市域社會(huì )治理形態(tài)的創(chuàng )新以及市域社會(huì )治理的現代化轉型。信息技術(shù)的穿透性和聚合性特征暢通了自上而下的層級間縱向溝通、聯(lián)動(dòng)了各職能部門(mén)間的橫向協(xié)同，[16]明晰了治理主體間權責關(guān)系、減少了信息傳遞過(guò)程的偏誤，匯聚出市域社會(huì )治理的向心力。
六、組織優(yōu)化：網(wǎng)格化、精細化與條塊聯(lián)動(dòng)的治理結構轉型
從縣域社會(huì )到市域社會(huì )，治理情境的復雜演進(jìn)、城鄉兩元一體的空間形態(tài)與治理層級的梯度遞增，倒逼市域治理組織進(jìn)行優(yōu)化轉型。長(cháng)期以來(lái)，市域社會(huì )治理形成了自上而下與自下而上的復合治理結構。然而，市域社會(huì )空間中龐大群體之間的交往互動(dòng)產(chǎn)生了更為復雜的社會(huì )治理事務(wù)與更為多元的公共服務(wù)需求，空間形態(tài)轉變與治理事務(wù)的復雜性升級，構成了公共部門(mén)組織結構的轉型動(dòng)力。
網(wǎng)格是中國特色市域治理組織架構的基礎神經(jīng)元。中國特色網(wǎng)格化治理通過(guò)分散式基層治理單元實(shí)現治理資源和治理重心的下沉。在具體實(shí)踐場(chǎng)景中，網(wǎng)格化治理通過(guò)“萬(wàn)米單元網(wǎng)絡(luò )管理法”實(shí)現基層治理空間的精確劃分與職責的明確定位；通過(guò)“城市部件管理法”實(shí)現城市公共資產(chǎn)的精細化管理；通過(guò)基于北斗衛星的空間定位技術(shù)（GIS）與信息采集器實(shí)現網(wǎng)格的全天候保障；通過(guò)城市管理指揮監督中心實(shí)現信息的無(wú)縫隙傳遞；通過(guò)“城市事件管理法”實(shí)現市域公共事務(wù)的敏捷治理。
中國市域社會(huì )存在城市規模、行政級別與資源稟賦的差異，進(jìn)而形成各具特色的網(wǎng)格化治理結構。江蘇省某市通過(guò)組建由全市47個(gè)部門(mén)參與的網(wǎng)格化市域社會(huì )治理機制領(lǐng)導小組，形成集約化組織體系。通過(guò)對社會(huì )事務(wù)進(jìn)行歸類(lèi)識別，形成涵蓋矛盾糾紛、社會(huì )治安、公共安全、城市管理、環(huán)境保護等七大類(lèi)的《網(wǎng)格服務(wù)管理事項基本清單》，打造出覆蓋城鄉、條塊結合、橫向到邊、縱向到底的服務(wù)管理網(wǎng)格體系。在中國特色屬地管理與垂直管理的管理矩陣中，條塊部門(mén)之間的協(xié)作緊密程度直接影響著(zhù)市域治理績(jì)效。山東省某市在基層治理中探索出“全科大網(wǎng)格”治理體系，在黨建引領(lǐng)下，市場(chǎng)監管、生態(tài)環(huán)境、衛生健康、應急管理等原八個(gè)系統的網(wǎng)格職能被融合形成一張網(wǎng)，進(jìn)而形成條塊聯(lián)動(dòng)的“1+8+N”治理模式。浙江省某市進(jìn)一步細化網(wǎng)格化治理結構，將網(wǎng)格豐富擴展為“全科網(wǎng)格—大網(wǎng)格—片格”，通過(guò)“全科網(wǎng)格—大網(wǎng)格—片格”之間的聯(lián)動(dòng)，有效展開(kāi)精細化市域基層治理。總之，縱橫聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)格化組織體系在縱向推進(jìn)的基礎上橫向打通，強化了黨委組織、政府職能組織、市場(chǎng)組織與社會(huì )組織的橫向聯(lián)通的能力，將治理資源與治理事項緊密對接，從而助力市域社會(huì )治理現代化。
七、制度規范：包容性、差異性與創(chuàng )新性的融合
凡治國，必先定其制。在全面依法治國背景下，制度是市域社會(huì )治理的依據。制度建構與政策設計的交織為市域社會(huì )治理提供了行動(dòng)指南與規范路徑，制度優(yōu)勢與治理效能的充分轉換則構成了市域社會(huì )治理的行動(dòng)邏輯。20世紀80年代的“市管縣”制度將市域社會(huì )治理與縣域社會(huì )治理包容性地融合為有機整體，這也使得當代市域社會(huì )治理的范疇不僅涵蓋區、街道與社區等城市行政區劃，而且包括縣與鄉，從而形成涵蓋城市形態(tài)與鄉村形態(tài)的復雜圖景。隨后，“省管縣”改革成為制度優(yōu)化的一種政策選項。“省管縣”制度改革通過(guò)財政省管縣、行政省管縣與全面省管縣多種模式，一定程度上將縣域治理從市域治理中剝離出來(lái)，使縣域社會(huì )治理與市域社會(huì )治理成為相對獨立的運行系統，海南模式成為市縣分治的典型模式。市管縣到省管縣的演變，使市域社會(huì )治理空間轉向更為純粹的城市治理，使其概念的內涵與概念的名稱(chēng)更趨于一致。省管縣制度改革與擴散在2010年前后達至高峰，之后便相對有所衰減，重要原因之一在于中國城市形態(tài)演變發(fā)生重大變革，伴隨著(zhù)城市群化與大都市的擴張，大都市周邊區域的縣被大量地吸納為區級行政區劃。例如，北京市通過(guò)行政區劃變革已由區縣并存狀態(tài)轉向全區狀態(tài)。宏觀(guān)層面制度變遷動(dòng)態(tài)重塑了市域社會(huì )治理的空間范疇。從市管縣到省管縣，再到大都市對縣級行政區劃的吸納，這既使市域社會(huì )與縣域社會(huì )這兩種社會(huì )形態(tài)相對分離，也使市域社會(huì )治理的內涵更為清晰地指向城市形態(tài)社會(huì )的治理。
制度規范是基于差異性城市資源稟賦結構而形成的剛性安排，制度創(chuàng )新只有與城市資源稟賦結構相契合，才能有效釋放治理效能。在縱向治理層級結構中，市域社會(huì )治理不同于國家治理的戰略性，也有別于縣域社會(huì )治理的具體性，位于國家治理的中間層級，承擔著(zhù)承上啟下的功能。市域治理既要貫徹執行國家頂層戰略設計，也要結合市域社會(huì )的實(shí)際向度，形成符合市域社會(huì )發(fā)展需求的制度規范。中國城市不僅規模各異，而且行政級別涵蓋直轄市、副省級城市、地級市與縣級市。不同行政級別的市域社會(huì )治理既具有共性，亦具個(gè)性。以浙江省某地為例來(lái)考察基層市域社會(huì )治理的制度創(chuàng )新，該地通過(guò)“鎮改市”將鎮升格為市，繼而推進(jìn)了一系列市域社會(huì )治理創(chuàng )新。在治理層級方面，形成“市—社區”的超扁平結構，進(jìn)而形成“市管社區、分片服務(wù)”的扁平化格局。機構設置引入大部制邏輯，遵循“黨政機構合一、職能相近部門(mén)合并、打破上下對口”原則進(jìn)行政府機構改革。市域公共服務(wù)借助于數字技術(shù)賦能，通過(guò)集成化平臺推進(jìn)“最多跑一次”公共服務(wù)。這一系列基層實(shí)踐描繪出了穩定與漸進(jìn)、統一與差異、改革與發(fā)展的中國基層市域社會(huì )治理的實(shí)踐圖景。
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[基金項目] 國家社會(huì )科學(xué)基金一般項目“對口支援在我國國家治理中的制度與功能優(yōu)勢研究”（21BZZ039）。
[作者簡(jiǎn)介] 汪波，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博士生導師；周其鑫，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。
