話(huà)題緣起
去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，今年是供給側結構性改革的深化之年，會(huì )議部署了今年繼續深化供給側結構性改革的工作任務(wù)。廣東省委經(jīng)濟工作會(huì )議明確把堅定不移全面深化改革放在今年重點(diǎn)工作任務(wù)之首，強調要加快推進(jìn)關(guān)鍵性改革和基礎性改革。習近平總書(shū)記在2月6日主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十二次會(huì )議上，明確要求領(lǐng)導干部尤其是黨政主要負責同志“要把改革放在更加突出位置來(lái)抓，不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭”。當前，狠抓改革落實(shí)成為全黨全社會(huì )的重大責任和重要任務(wù)，每一個(gè)人都應該為改革出招、為改革發(fā)力，確保中央和省委的改革部署落實(shí)見(jiàn)效。
去年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確指出：混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：混改）是國有企業(yè)改革的重要突破口。國有企業(yè)混改探索始于1999年黨的十五屆四中全會(huì )，2014年十八屆三中全會(huì )再次提出，2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》。廣東省委、省政府在2014年也明確提出新一輪國企混改目標：到2020年，競爭性國有企業(yè)基本成為混合所有制企業(yè)，基礎建設項目實(shí)現混合持股。其中，到2017年，混合所有制戶(hù)數比重超過(guò)70%。混改如何能夠成為深化國企改革的突破口？該如何繼續推進(jìn)混改以促進(jìn)國企提質(zhì)增效創(chuàng )新發(fā)展？
混改成為國企改革的核心、重要突破口的內在機理
黨的十八屆三中全會(huì )以來(lái)的國企改革主要通過(guò)三大路徑：一是兼并重組（已經(jīng)實(shí)施），二是資產(chǎn)證券化（已經(jīng)推廣），三是混合所有制改革（有待實(shí)質(zhì)性突破）。目前，隨著(zhù)國企改革“1+N”個(gè)頂層設計加配套細則已經(jīng)基本完備，國企改革開(kāi)始進(jìn)入深水區的推進(jìn)階段。國企改革，改到深處是產(chǎn)權。要解決當前國企國資運營(yíng)管理體制機制不順引致活力不足、低效問(wèn)題，就必須從體制機制根源上尋求方略，于是混改順理成章地成為深化國企改革的重要突破口，作為推進(jìn)國有企業(yè)市場(chǎng)化最有效手段的混改，成為改革核心。
混改有助于形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。發(fā)展混合所有制，股權多元化改革的主要目的就是希望通過(guò)稀釋股權改變一股獨大、建立起內部制衡機制，減少單個(gè)股東“任性”的可能性，減少行政干預，以便有利于優(yōu)秀企業(yè)家的履職相對穩定，有利于發(fā)揮企業(yè)家作用。關(guān)注企業(yè)組織及其治理機制的新制度經(jīng)濟學(xué)創(chuàng )始人科斯指出：“清楚的產(chǎn)權界定是市場(chǎng)交易的前提”。格羅斯曼和哈特用剩余控制權來(lái)定義企業(yè)所有權即產(chǎn)權。產(chǎn)權理論認為剩余控制權和剩余索取權相匹配才是有效率的企業(yè)控制權配置，作為企業(yè)契約中的人力資本也應擁有剩余控制權。因此員工持股也是混改的模式之一。混合所有制改革，其實(shí)質(zhì)就是深化國企的產(chǎn)權制度改革，使得國企產(chǎn)權更加清晰，形成有效制衡的治理機制，解決國資國企委托人代理人問(wèn)題，從而有利于企業(yè)完善現代企業(yè)制度，使國企不斷創(chuàng )新發(fā)展、不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和運營(yíng)效率。
混改有助于破解國有資本固化問(wèn)題、帶動(dòng)國有資本流動(dòng)。國有資本相對固化的結果是國資利用效率低下、影響力和帶動(dòng)力不足，國企法人治理結構難以根本改善，國資國企效益、效率低下。為此，亟須加快推進(jìn)混改引入社會(huì )資本破局，盤(pán)活被固化的國有資本，使國有經(jīng)濟發(fā)揮其應有功能。
本輪混改試點(diǎn)中存在的困難與阻力
一是現行監管機制下，行政干預過(guò)多，國企活力不足，社會(huì )資本不愿也不敢進(jìn)入。二是現行考核機制下，改革缺乏容錯機制，國資監管部門(mén)、國企管理層擔心觸及國資流失的改革紅線(xiàn)，或者缺乏改革創(chuàng )新精神，改革動(dòng)力不足；頂層設計未完備前，多數地方和企業(yè)觀(guān)望等待。三是混改出現國資國企與民資民企不對稱(chēng)的現象，呈現一頭熱、不匹配狀況。社會(huì )普遍認為積極進(jìn)行混改的國企有兩類(lèi)：引入社會(huì )資本、優(yōu)化經(jīng)營(yíng)管理機制、轉變模式，做多增量；企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、資產(chǎn)負債率高，希望混改盤(pán)活存量、激活企業(yè)。前者，一般體量較大，民營(yíng)資本擔心難以撼動(dòng)其治理機制，難以形成控制力。后者，民營(yíng)資本也不愿進(jìn)入。四是國有企業(yè)普遍存在的各類(lèi)社會(huì )包袱和歷史遺留問(wèn)題，嚴重制約著(zhù)混改的深入推進(jìn)。一方面，因為社保不完善，改制導致的職工安置等穩定問(wèn)題使得地方政府和國有企業(yè)“不敢改”，另一方面，民營(yíng)企業(yè)等投資主體“不敢進(jìn)”。
國企混改的推進(jìn)路徑與前提
本輪混改的特點(diǎn)是頂層設計加地方配套細則推進(jìn)實(shí)施，廣東有序有效的試點(diǎn)改革也提供了相關(guān)經(jīng)驗。基于現存的頂層設計，國企混改依法推進(jìn)的路徑包括：
1.加快集團整體上市及優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，提高資產(chǎn)證券化率。例如推進(jìn)主營(yíng)業(yè)務(wù)單一的國企集團整體上市；或者集團優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體上市，通過(guò)非公開(kāi)發(fā)行、并購重組等方式向上市公司注入核心資產(chǎn)；對于缺少上市平臺的國企集團，可以借殼上市。國企資產(chǎn)證券化，可實(shí)現企業(yè)產(chǎn)權明晰、權責明確；公開(kāi)透明且充分的市場(chǎng)化混改，有助于降低或避免國資流失問(wèn)題；可減少行政干預，解決政企不分的頑疾。
2.通過(guò)員工持股、股權激勵、引入戰略投資者、發(fā)行可轉債等模式創(chuàng )新股權多元化。引入戰略投資者可以?xún)?yōu)化國企的股權結構和法人治理機制，是混改的重要途徑。2016年8月，國務(wù)院國資委發(fā)布了員工持股的“133號文”，規定了試點(diǎn)企業(yè)條件，隨著(zhù)各地實(shí)施細則出臺，此類(lèi)混改將得到推進(jìn)。試點(diǎn)經(jīng)驗表明，高管決策層持有較高比例的股權結構更有激勵性，更能使管理者們與企業(yè)發(fā)展形成命運共同體，有助于企業(yè)高效、創(chuàng )新發(fā)展。
3.創(chuàng )新國資投資模式，建立混合所有的國資投資基金，促進(jìn)國企創(chuàng )新升級發(fā)展。即由國企等聯(lián)合出資設立母基金，形成杠桿效應，聯(lián)動(dòng)聚集社會(huì )資本，設立一個(gè)或多個(gè)子基金，參與高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng )新型產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和制造，促使國企創(chuàng )新發(fā)展，助推產(chǎn)業(yè)升級。混合所有的國資基金不僅盤(pán)活了存量國資，有效發(fā)揮國資的引導和杠桿作用，放大國資功能，促進(jìn)國企國資的市場(chǎng)化發(fā)展，也帶動(dòng)了民間資本的投資積極性，有助于國資投資公司、運營(yíng)公司和國企的創(chuàng )新發(fā)展。
消除混改試點(diǎn)中出現的阻力和困難，推進(jìn)國企混改需要以下前提條件來(lái)配套：一是改革現行國資對國企的監督管理體制，轉換國資職能為“管資本”。二是建立合理的容錯機制，激發(fā)國企改革的動(dòng)力，需要建立一定的甄別機制，區分改革創(chuàng )新發(fā)展中導致的失利和不按制度規定主觀(guān)導致的國資流失。三是建立實(shí)施市場(chǎng)化的選人用人機制，激活決定企業(yè)發(fā)展的核心要素——人的創(chuàng )造力。這方面廣東經(jīng)驗值得借鑒。自2012年6月開(kāi)始，廣東對新選任的省屬企業(yè)經(jīng)理班子成員統一實(shí)行3年期的聘任制管理，考核合格者才可以續聘，初步建立企業(yè)領(lǐng)導人員“能下能出”機制。2014年9月，廣東國資委出臺《關(guān)于推進(jìn)市場(chǎng)化選聘省屬企業(yè)高級管理人員工作的指導意見(jiàn)》。這些改革成效顯著(zhù)，在經(jīng)濟下行壓力增大態(tài)勢下，廣東省國企利潤水平不降反升。四是加快分離國企的社會(huì )負擔、完善社保制度，解決改制導致的職工安置等問(wèn)題。
作者系中共廣東省委黨校經(jīng)濟學(xué)部副主任、教授
