強大的國家目標實(shí)現能力是中國體制的重要特征，就如同毛澤東在新中國成立初期所宣告的那樣，“我們的目的一定要達到。我們的目的一定能夠達到。”
評估中國國家目標實(shí)現情況，五年規劃是很好的對象，它體現了國家量化目標，同時(shí)又具有延續性，近乎涵蓋了在此之前整個(gè)新中國的歷史。中國從1953年開(kāi)始實(shí)行第一個(gè)五年計劃，現在是第13個(gè)五年規劃。我們對歷次五年（計劃）規劃目標實(shí)現情況進(jìn)行了評估，可以發(fā)現兩個(gè)很突出的特點(diǎn)：第一，總體而言，中國具有很強的國家目標實(shí)現能力，雖然其中有好有差，但是總體上實(shí)現了目標。第二，改革開(kāi)放以后總體上比改革開(kāi)放之前完成情況要好，而且完成率趨于上升，“十一五”規劃22個(gè)指標完成了20個(gè)，“十二五”規劃24個(gè)指標完成了23個(gè)。從“十三五”規劃前三年實(shí)施情況來(lái)看，25項指標中22項進(jìn)展達到或者超過(guò)預期進(jìn)度，預計又是一個(gè)完成率很高的五年規劃。
為何中國具有強大的國家目標實(shí)現能力？為何有的國家能夠實(shí)現國家目標，而有的國家卻不能？本文以五年規劃為例加以說(shuō)明。
目標匹配機制：“集思廣益”，政治引導以及規劃銜接
目標治理最重要的機制是目標匹配機制。這點(diǎn)類(lèi)似企業(yè)的目標管理理論，不是通過(guò)上級對下級的指令性支配，而是通過(guò)“自我控制”實(shí)現個(gè)體目標跟組織目標的匹配。決策者的目標固然取決于其利益，同時(shí)也受制于其認知，目標匹配主要是通過(guò)信息交流影響參與者認知來(lái)實(shí)現的。
首先是參與型目標制定。中國已經(jīng)形成了五年規劃編制“集思廣益”型決策，在長(cháng)達近兩年的規劃編制過(guò)程中，不同系統、不同層面的無(wú)數工作人員都參與到這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)共同思考未來(lái)五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，從而達成未來(lái)發(fā)展方向的共識。
其次是政治引導。中央通過(guò)政治引導將地方的積極性有效地引導到中央的政策目標上來(lái)。五年規劃編制過(guò)程中，地方的五年規劃由地方的人大審議通過(guò)。地方五年規劃的審批在中央之前，如何保證地方的五年規劃與中央精神一致——主要就是通過(guò)政治引導。除此之外，五年規劃制定之后會(huì )在全社會(huì )廣泛地宣講、動(dòng)員組織學(xué)習，這本身就是一種信息傳遞機制。
第三是規劃銜接機制。地方五年規劃需要和國家五年規劃相銜接。例如，“十二五”期間中國主動(dòng)推動(dòng)快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉型，中央主動(dòng)降低了經(jīng)濟增長(cháng)目標，但是許多地方政府仍然追求高增長(cháng)。2011年1月，國家發(fā)改委特別要求地方要降低GDP指標。最后，大部分提出過(guò)高GDP增長(cháng)指標的省份調低了指標，特別是提出翻一番目標的省份都下調了目標值。最后各省“十二五”規劃經(jīng)濟增長(cháng)率平均值為10.6%，雖然仍然大大高于中央的7%，但是已經(jīng)比各省原本的要求大大降溫。
由此可見(jiàn)，目標匹配機制基本能保證通過(guò)地方執行自身目標，實(shí)現國家目標。
目標實(shí)施機制：目標責任制，激勵綜合機制以及項目制
目標匹配主要是通過(guò)影響認知推動(dòng)目標實(shí)現，目標實(shí)施則主要依靠調整利益來(lái)推動(dòng)目標的實(shí)現。具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾個(gè)機制：
第一是目標責任制。五年規劃實(shí)施是目標責任制運作的典型。我國在“十一五”規劃中引入了約束性指標與預期性指標。約束性指標是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域對地方政府和中央政府有關(guān)部門(mén)提出的工作要求，其實(shí)施就采用了目標責任制的方式。目標責任制主要包括四個(gè)環(huán)節：目標分解、目標評估、目標督促、目標考核。目標分解主要是將宏大的目標加以分解，明確工作安排與責任主體。五年規劃制定后還要制定工作分工，條條上按照部門(mén)進(jìn)行分解，塊塊上逐級層層分解，時(shí)間上逐年分解。規劃目標分解后，需要進(jìn)行跟蹤與督促，建立約束性指標考核制度，將約束性指標納入各地區各部門(mén)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)和績(jì)效考核，并將若干重點(diǎn)指標納入各地區領(lǐng)導干部的政績(jì)考核。“十三五”規劃專(zhuān)門(mén)出臺文件，明確要求“地方各級政府要將《綱要》章節指標納入工作分工、監測評估、督查考核范圍”。
目標責任制甚至能影響到企業(yè)。比如“十一五”規劃節能目標就影響到企業(yè)，后來(lái)開(kāi)展了“千家企業(yè)節能行動(dòng)”，入選的千家企業(yè)占全國能源消費總數的33%。僅這一項行動(dòng)，預計就能夠實(shí)現節能1億噸左右標準煤。千家企業(yè)節能行動(dòng)的主體是國有企業(yè)。除此之外，地方政府也都確定了本區域的重點(diǎn)耗能企業(yè)，并向相關(guān)企業(yè)下達節能考核指標。
第二是綜合激勵機制。規劃實(shí)施激勵機制是政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段綜合運用的結果。對企業(yè)而言主要是經(jīng)濟激勵。經(jīng)濟激勵機制會(huì )影響到企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從投入要素來(lái)看，不符合國家的目標導向，就無(wú)法獲得國家的土地審批，同時(shí)也很難獲得銀行貸款，或者其他方式的融資。同時(shí)，是否符合國家目標還會(huì )影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財政補貼、價(jià)格政策等。
第三是項目制。工程和項目既是國家規劃目標“落地”的具體抓手，也是地方政府競爭國家資源的最重要的“計劃盤(pán)子”。社會(huì )主義集中力量辦大事的一個(gè)重要體現就是人財物等資源集中向規劃確定的重點(diǎn)項目和工程配置。每年有大量中央專(zhuān)項資金是通過(guò)“項目制”的方式分配給地方，除了財政“專(zhuān)項轉移支付”之外，還有通過(guò)中央部委向地方轉移的資金，而地方政府也逐級采取項目制的方式分配資金。除了財政資金之外，土地等要素也和項目掛鉤。項目也是整合社會(huì )資源的平臺，市場(chǎng)與社會(huì )主體作為項目的最終承接方，除了通過(guò)競爭擇優(yōu)的方式獲得項目之外，也需要投入相應的資源。
例如，“十三五”規劃確定了165項重大工程項目，既包括工程建設類(lèi)的硬工程，也包括環(huán)境類(lèi)的軟工程項目，這些項目確定后，除了按照目標管理的方式確定責任分工、建立任務(wù)清單、建立實(shí)施臺賬、進(jìn)行在線(xiàn)監測之外，還成為整合政府、企業(yè)、社會(huì )多元資源的平臺。政府除了財政投入、用地保障之外，還通過(guò)創(chuàng )新投融資機制，引導社會(huì )資本與社會(huì )力量參與。
目標調適機制：國家層面上的“干中學(xué)”
目標調適機制使得國家目標能夠根據實(shí)際情況進(jìn)行調整。諾斯曾指出，長(cháng)期增長(cháng)的關(guān)鍵是適應性效率而不是配置效率。不但經(jīng)濟增長(cháng)如此，制度的長(cháng)期持續性關(guān)鍵也在于適應性效率。
中國目標治理體制為自發(fā)適應性保留了充分的空間。不同于計劃經(jīng)濟時(shí)期的計劃，五年規劃不介入微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)，不干預市場(chǎng)主體自由選擇，規劃與市場(chǎng)主體的關(guān)系類(lèi)似于物理學(xué)上的順磁性概念：規劃就如同外部的磁場(chǎng)，而市場(chǎng)中的企業(yè)就如同磁鐵中的無(wú)數小磁針；這些小磁針會(huì )指向四面八方，只不過(guò)在統計概率上更多地指向外部磁場(chǎng)的方向，外部磁場(chǎng)越強，概率就越高。我們可以做個(gè)類(lèi)比，目標治理機制下企業(yè)對于規劃的順應形成的微觀(guān)自由與宏觀(guān)有序的現象可以稱(chēng)為“順規劃性”。
此外，還有一種自覺(jué)適應性，即人類(lèi)對于環(huán)境的主動(dòng)適應與調整。中國的目標治理提供了自覺(jué)適應性的來(lái)源。目標治理提供了縮小認知與現實(shí)之間差距的機制。
強大的實(shí)施能力本身構成了體制適應性關(guān)鍵的一環(huán)。許多研究都將適應性的焦點(diǎn)放在意見(jiàn)的自由表達上。問(wèn)題在于如果缺乏執行力，再多的意見(jiàn)表達也只會(huì )淪于空談，而不會(huì )帶來(lái)實(shí)質(zhì)的體制調整。例如，美國每隔一段時(shí)間都會(huì )出現的校園等公共場(chǎng)所槍擊案，都會(huì )引起全社會(huì )廣泛的自由的討論，但是熱點(diǎn)一過(guò)去，就又一切如舊，什么改變也不會(huì )發(fā)生。
目標調適更深層次的邏輯在于對于人類(lèi)通過(guò)認知改變機制的認識。實(shí)踐本身是客觀(guān)世界與主觀(guān)世界的雙向改造過(guò)程，只有嘗試去改變世界，才能更好地認知世界。不僅在組織層面存在“干中學(xué)”，在國家層面也存在“干中學(xué)”，通過(guò)實(shí)踐來(lái)學(xué)習恰恰是理解中國模式的關(guān)鍵。就如同有人將市場(chǎng)體制理解為微觀(guān)層面的通過(guò)試錯進(jìn)行學(xué)習的機制一樣，規劃同樣是一種宏觀(guān)層面的通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習的機制。
因而，中國的目標治理是一種雙向調適機制，通過(guò)規劃實(shí)施實(shí)現認知對于現實(shí)的調適，同時(shí)根據實(shí)施結果的反饋，修正認知與目標，實(shí)現現實(shí)對于認知的調適。基于“目標-實(shí)施-新目標-再實(shí)施”的持續進(jìn)行的政策循環(huán)，方能縮小認知與現實(shí)的差距。
以五年為周期的規劃編制與實(shí)施的循環(huán)，也是政策學(xué)習的循環(huán)。制定五年計劃（規劃）時(shí)都會(huì )回顧前一個(gè)五年計劃（規劃）的實(shí)現情況，總結經(jīng)驗教訓，并分析國內外形勢的變化，重新思考未來(lái)五年的發(fā)展方向與思路，并進(jìn)行戰略設計。我國于“十五”計劃首次引入中期評估。規劃評估恰恰是認知與現實(shí)之間的連接，一方面調整目標實(shí)施的偏差，促進(jìn)目標實(shí)現；另一方面如果出現了重大的偏離，可以根據規劃評估情況對規劃進(jìn)行調整。“十三五”規劃開(kāi)始引入年度監測，動(dòng)態(tài)掌握規劃實(shí)施情況，根據需要對規劃做出動(dòng)態(tài)調整。
五年規劃的調適性也表現在目標的延續性與創(chuàng )新性結合上。從“六五”以來(lái)的五年規劃指標演變情況可以看出，五年規劃發(fā)展目標具有明顯的延續性，平均有43%的指標來(lái)源于上一個(gè)五年計劃（規劃），其中“七五”最多，達到65%。同時(shí)，五年規劃的指標平均有62%的指標為更新指標，其中52%為新增指標，這表現出五年規劃的創(chuàng )新性。尤其是發(fā)展戰略發(fā)生重大調整的情況下，指標更新情況更為明顯，例如“六五”有78%的指標都是新增指標。
當然目標治理也有其缺陷與局限性，并非所有領(lǐng)域都適用目標治理，同時(shí)需要與其他治理方式有機配合，盡可能揚長(cháng)避短。目標治理機制之所以能夠有效運行的體制前提，首先是中國共產(chǎn)黨的長(cháng)期執政與實(shí)事求是的工作傳統，使得我們能夠規劃長(cháng)遠目標，并根據實(shí)施情況對目標進(jìn)行自覺(jué)調適，避免了競爭性選舉體制的“短期行為的專(zhuān)制”問(wèn)題。
（作者鄢一龍為清華大學(xué)國情研究院副院長(cháng)）
