面對平臺新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中壟斷行為復雜化的趨勢，中國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管機制設計及執法實(shí)踐中依然存在制度障礙，制度體系有待進(jìn)一步完善。
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟規范健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》的出臺為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管指明了方向，有利于形成促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺公平競爭的動(dòng)態(tài)機制，可據此提出進(jìn)一步深化“十四五”時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管改革的政策建議。
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟規范健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）于近日出臺，區別于傳統市場(chǎng)監管模式的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管機制引發(fā)強烈關(guān)注。伴隨全球化趨勢及科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺在全球的覆蓋率不斷提升，中國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟二十年間成長(cháng)迅猛，在某些領(lǐng)域已超過(guò)發(fā)達國家水平。互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展為市場(chǎng)帶來(lái)更多機遇，為經(jīng)濟發(fā)展提供新動(dòng)能，同時(shí)也不可避免地導致了異常激烈的競爭和壟斷。因此，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟規范健康發(fā)展的現實(shí)意義重大。
互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管
有別于傳統平臺
互聯(lián)網(wǎng)平臺是基于互聯(lián)網(wǎng)或以互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)站為介質(zhì)向消費者提供信息和便利服務(wù)的商業(yè)平臺，具有無(wú)國界性、無(wú)限擴展性和隱蔽性等特點(diǎn)。與傳統平臺相比，互聯(lián)網(wǎng)平臺具有高效、便捷、低交易成本的顯著(zhù)優(yōu)勢，越來(lái)越多的市場(chǎng)主體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺擴展商業(yè)活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò )交易量逐年遞增，違法行為也大量涌現，這給反壟斷界定和監管執法帶來(lái)不小的挑戰。
互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管的重點(diǎn)包括與平臺相關(guān)的各種濫用信息或知識產(chǎn)權排除行為，以及濫用市場(chǎng)支配地位限制交易、進(jìn)行不正當競爭的違法行為等。互聯(lián)網(wǎng)平臺具有不同于傳統平臺的“雙邊市場(chǎng)”特征，在此情境下必須考慮互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)、通信服務(wù)市場(chǎng)與安全軟件市場(chǎng)“三個(gè)市場(chǎng)”的供求雙方博弈及市場(chǎng)競爭情形，而非僅考慮其中一者或二者。具體界定可依據需求替代分析法、供給替代分析法、盈利模式測試法、銷(xiāo)售方式測試法、產(chǎn)品性能測試法等方法。
互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管制度體系
有待完善
面對平臺新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中壟斷行為復雜化的趨勢，《反不正當競爭法》和《反壟斷法》作為基礎法律提供了基本準則，《電子商務(wù)法》提供了細分領(lǐng)域執法和判定依據。
但中國互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管機制設計及執法實(shí)踐中依然存在以下制度障礙，制度體系有待進(jìn)一步完善：
一是相關(guān)市場(chǎng)界定有待改進(jìn)。中國反壟斷執法和法院判決過(guò)程中主流采用的替代性分析法，在互聯(lián)網(wǎng)平臺雙邊市場(chǎng)的價(jià)格結構下并不適用，互聯(lián)網(wǎng)的免費性以及消費者的粘性使得產(chǎn)品間替代性較弱，以?xún)r(jià)格理論為基礎的測度標準無(wú)法發(fā)揮效用。
二是市場(chǎng)支配地位認定不足。互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)入壁壘較高，平臺集聚效應產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)巨頭對市場(chǎng)具有強大支配力，且支配能力易受多方因素制約，目前缺乏靈活適用市場(chǎng)支配地位認定準則。監管機構在執法實(shí)踐中過(guò)多關(guān)注相關(guān)市場(chǎng)界定，對行為認定等關(guān)鍵環(huán)節重視不足。
三是法律責任制度有待完善。反壟斷監管訴訟規則尤其證據規則體系需進(jìn)一步完善。目前“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則下，原告經(jīng)營(yíng)者或消費者往往是弱勢群體，舉證困難、有失公允。相比之下，發(fā)達國家一般由反壟斷執法機構判定相關(guān)平臺是否具有濫用市場(chǎng)支配地位的行為，并由被認定具有濫用市場(chǎng)支配地位行為的平臺本身舉證，反向證明其行為不構成市場(chǎng)支配地位的濫用，證據規則更加科學(xué)合理，值得借鑒。
來(lái)自英美日德發(fā)達國家的經(jīng)驗
英美日德等國在互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷監管的法律制定、監督執行方面比較完善。
英美法系的執法過(guò)程注重保護創(chuàng )新，市場(chǎng)份額不作為反壟斷審查的唯一要素，相關(guān)市場(chǎng)界定涉及互聯(lián)網(wǎng)廣告、互聯(lián)網(wǎng)零售和互聯(lián)網(wǎng)社交等三種市場(chǎng)，涵蓋目前大型互聯(lián)網(wǎng)平臺的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。
在壟斷行為審查環(huán)節，日本越過(guò)相關(guān)市場(chǎng)界定和濫用市場(chǎng)支配地位認定步驟，直接以禁止濫用相對優(yōu)勢地位條款進(jìn)行高效監管，法律課征金制度、寬恕制度等法律責任制度設計也具廣泛適用性。
德國采用結構主義理論對市場(chǎng)支配地位進(jìn)行認定，結合特定情形判斷，若行為產(chǎn)生的正面效應大于其限制競爭的負面效應，則不認定為違法。
因此，應將判斷某項業(yè)務(wù)是否為互聯(lián)網(wǎng)平臺所獨有作為界定平臺壟斷行為的第一步；應將“雙邊市場(chǎng)”理論融入監管分析，綜合考慮市場(chǎng)勢力、進(jìn)入壁壘、掠奪性定價(jià)等因素，設計適用于互聯(lián)網(wǎng)平臺雙邊市場(chǎng)的監管政策和應用路徑；應兼顧互聯(lián)網(wǎng)平臺對其市場(chǎng)份額的維持能力、是否存在潛在競爭者、是否存在有效競爭等因素，衡量平臺企業(yè)是否具有市場(chǎng)支配地位；應盡量避免過(guò)度監管帶來(lái)的限制競爭與發(fā)展，在維護公平競爭市場(chǎng)秩序的前提下，著(zhù)力實(shí)現對技術(shù)創(chuàng )新和模式創(chuàng )新的保護。
“十四五”互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管
改革建議
推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管創(chuàng )新和體制機制改革是建立互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新生態(tài)，促進(jìn)平臺經(jīng)濟持續快速健康發(fā)展，打造高質(zhì)量“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展環(huán)境的現實(shí)要求。《意見(jiàn)》的出臺為互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管指明了方向，有利于形成促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺公平競爭的動(dòng)態(tài)機制，可據此提出進(jìn)一步深化“十四五”時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監管改革的政策建議。
一是考慮多重因素，科學(xué)界定互聯(lián)網(wǎng)平臺相關(guān)市場(chǎng)。
在采用互聯(lián)網(wǎng)免費策略同時(shí)存在網(wǎng)絡(luò )正負外部性的互聯(lián)網(wǎng)平臺內，以平臺盈利模式和定價(jià)機制為基準，根據實(shí)際交易收費方式和主體間交叉網(wǎng)絡(luò )效應厘定相關(guān)市場(chǎng)邊界。地域界定方面，不能因互聯(lián)網(wǎng)自身具有無(wú)國界特性，就簡(jiǎn)單認定互聯(lián)網(wǎng)平臺相關(guān)市場(chǎng)的范疇應擴張到全球；具體操作方面，遇到相關(guān)市場(chǎng)界定存在一定技術(shù)難度且已知損害十分嚴重的情況，可跳過(guò)相關(guān)市場(chǎng)界定這一步，直接認定互聯(lián)網(wǎng)平臺是否具有市場(chǎng)支配地位及是否存在濫用支配地位的行為。
二是堅持合理性原則，認定濫用市場(chǎng)支配地位行為。
最大限度考量互聯(lián)網(wǎng)平臺的行為后果，比較其行為所引致消極效應與積極效應的程度，再做最后裁決。應深挖消費者對該平臺的依賴(lài)性、平臺的核心競爭力及關(guān)鍵技術(shù)保有量對其市場(chǎng)支配地位的影響，應考慮到互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)入壁壘往往較高，新進(jìn)入者難以短時(shí)期內吸引較多用戶(hù)等復雜特性。對看得準、初始獲得市場(chǎng)支配力量的或已經(jīng)形成較好發(fā)展勢頭的互聯(lián)網(wǎng)平臺，主管部門(mén)應遵循包容審慎原則進(jìn)行監管，以最大程度保護創(chuàng )新、促進(jìn)公平競爭；對利用其市場(chǎng)支配地位獲取不正當利益的互聯(lián)網(wǎng)平臺，則堅決嚴懲或取締。
三是改進(jìn)傳統舉證準則，完善法律責任制度體系。
對標國際通行規則，合理規定舉證責任，由反壟斷執法機構認定市場(chǎng)主體是否符合濫用市場(chǎng)支配地位的標準，再由被認定具有市場(chǎng)支配地位的主體本身舉證，證明其行為是否屬于濫用市場(chǎng)支配地位的行為范疇。同時(shí)建立公益訴訟制度，由公益團體代表權益受侵犯者提起訴訟，引入反壟斷懲罰性賠償制度，加重民事?lián)p害責任，鼓勵權益受侵犯者積極起訴，最大限度維護合法權益。
四是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺監管的價(jià)值目標多元化。
互聯(lián)網(wǎng)平臺監管優(yōu)先關(guān)注經(jīng)濟效應和網(wǎng)絡(luò )效應，還應高度關(guān)注其社會(huì )效應。考慮到互聯(lián)網(wǎng)平臺市場(chǎng)競爭的新特質(zhì)，歐美等國反壟斷執法當局已經(jīng)從原先的保護消費者權益、維護市場(chǎng)效率和競爭為先，轉變?yōu)榧哟髮Υ龠M(jìn)技術(shù)進(jìn)步、保護自主創(chuàng )新的支持力度。當前中國高度重視創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，提出建設創(chuàng )新型國家和世界科技強國的重大方針，秉承促進(jìn)科技進(jìn)步與企業(yè)自主創(chuàng )新的原則，“十四五”互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展和監管改革應著(zhù)力保護新生中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的孵化與成長(cháng)，為新時(shí)期大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新添力。
五是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺與監管平臺互聯(lián)互通。
依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+監管”系統，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新”、“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+生產(chǎn)”等模式，推進(jìn)平臺監管過(guò)程中的數據共享、監管平臺共建、信用公示，“線(xiàn)上”、“線(xiàn)下”協(xié)同驅動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺監管新機制與傳統執法體系架構交融，推動(dòng)在線(xiàn)證據保全、在線(xiàn)識別、源頭追溯等網(wǎng)絡(luò )平臺舉證新路徑的推廣實(shí)施，創(chuàng )新踐行“以網(wǎng)管網(wǎng)”、“協(xié)同管網(wǎng)”工作理念，真正構建起適應平臺經(jīng)濟發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)特征的數字化、一體化監管格局。
（作者李葉妍為中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院助理研究員，張中祥為天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)）
