——基于產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的協(xié)調視角

　　蔡之兵 李江濤

　　[摘要]中高端制造業(yè)快速升級與局部傳統制造業(yè)向外轉移的現象充分表明我國實(shí)體經(jīng)濟遭遇了較大發(fā)展壓力。與美國、日本制造業(yè)大規模向外轉移發(fā)生于產(chǎn)業(yè)升級完成之后這一演變特點(diǎn)不同，我國在產(chǎn)業(yè)升級尚未完全完成的情況下，出現了一定規模的制造業(yè)分化現象。基于過(guò)去經(jīng)濟發(fā)展的機理和動(dòng)力，指出產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的功能異化與關(guān)系失衡，是導致這一現象的根本成因。為此，基于增強我國產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟體系發(fā)展韌性的根本目標，提出未來(lái)應在厘清產(chǎn)業(yè)政策和區域政策內涵、功能定位的前提下，立足于兩類(lèi)政策的空間屬性，加快建立政策的空間協(xié)同機制，推動(dòng)實(shí)現區域政策與產(chǎn)業(yè)政策的兩策合一，確保實(shí)體經(jīng)濟的高質(zhì)量和可持續發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]實(shí)體經(jīng)濟；政策取向；區域政策；產(chǎn)業(yè)政策；政策協(xié)調

　　[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0059-09

　　實(shí)體經(jīng)濟尤其是制造業(yè)是支撐中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本載體，黨中央始終將實(shí)體經(jīng)濟的穩定和可持續發(fā)展作為經(jīng)濟工作的中心任務(wù)。[1]近幾年來(lái)，中國的中高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級速度較快，出現了一些具有世界級競爭力的企業(yè)和品牌，充分表明過(guò)去促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展政策的成效。然而，也要看到，部分傳統制造業(yè)的向外轉移趨勢也在加劇，意味著(zhù)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展面臨較大壓力。可見(jiàn)，制造業(yè)的分化現象已經(jīng)成為當前經(jīng)濟發(fā)展的主要特征和難題。在此背景下，厘清這種現象背后的政策邏輯，有助于加快制定更有針對性的政策體系，從而確保實(shí)體經(jīng)濟的持續穩定發(fā)展。

　　一、制造業(yè)分化的表現及其挑戰

　　產(chǎn)業(yè)結構的變化是國家經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程的正常現象，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)升級、還是產(chǎn)業(yè)轉移，都是國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以避免的過(guò)程。然而，當前中國正在發(fā)生的制造業(yè)分化現象，并不與過(guò)去其他國家的產(chǎn)業(yè)結構演變過(guò)程完全一致，隱藏在這一現象背后的現實(shí)情形和政策邏輯，對國家經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的影響不容忽視。

　　（一）制造業(yè)分化現象的表現

　　制造業(yè)分化主要指的是產(chǎn)業(yè)快速升級與產(chǎn)業(yè)向外轉移現象同時(shí)發(fā)生。從產(chǎn)業(yè)結構的變化看，一方面，我國中高端制造業(yè)的規模與比重持續提高。2012—2022年，雖然我國制造業(yè)增加值占GDP比重由2012年的31.5%快速下降至2022年的27.7%，但高技術(shù)制造業(yè)和裝備制造業(yè)占比則出現了高速增長(cháng)，分別由9.4%和28%上升至15.5%和31.8%，年均分別增長(cháng)6.1個(gè)百分點(diǎn)和3.8個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，傳統制造業(yè)尤其是紡織服裝、食品制造等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)則進(jìn)入了下降區間，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)占比由2012年的28.4%下降至2022年的23.6%，年均下降4.8個(gè)百分點(diǎn)① ，導致這一現象的主要成因就是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在近十年出現了一定規模的向海外轉移現象。實(shí)際上，出口結構的變化更能體現我國實(shí)體經(jīng)濟的分化現象。

　　從出口結構看，紡織服裝等勞動(dòng)密集型傳統制造業(yè)產(chǎn)品占出口商品額的比重由2012年的22.8%降至2022年的17.6%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品出口比重則由2012年的18.3%上升至2022年的26.5%。為了進(jìn)一步說(shuō)明這種趨勢，本文測算了不同制造業(yè)的RCA指數，即出口顯性比較優(yōu)勢指數，該指數為某種商品出口額占整個(gè)國家出口總值的份額與世界出口總額中該類(lèi)商品出口額所占份額的比率。該指數大于1，就說(shuō)明該產(chǎn)業(yè)在全球具有比較優(yōu)勢；低于1，則意味著(zhù)不具有比較優(yōu)勢。[2]因此，可以通過(guò)觀(guān)察該指數的變化來(lái)分析不同產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，如果某產(chǎn)業(yè)的RCA指數不斷上升，就表明該產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢逐漸增強。根據測算結果，相比于2012年，2022年RCA指數明顯增強的產(chǎn)業(yè)包括機電設備、機械設備、汽車(chē)制造等中高端制造業(yè)，而RCA指數明顯下降的產(chǎn)業(yè)則包括皮革羽毛、紡織服裝、食品飲料制造等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這與近幾年勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷向發(fā)展成本更低的東南亞轉移的事實(shí)相吻合。

　　（二）中國制造業(yè)結構演變的特殊性

　　由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，這就意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉移實(shí)際上是不斷發(fā)生的。從這個(gè)角度分析，我國制造業(yè)出現結構分化現象并不特殊，而是一種必然現象。然而，與其他國家尤其是制造強國產(chǎn)業(yè)結構的演變過(guò)程相比，我國制造業(yè)的發(fā)展軌跡，在當前發(fā)展階段仍有其獨特之處。

　　從美國與日本的發(fā)展歷程尤其是產(chǎn)業(yè)結構的變化看，傳統制造業(yè)大規模的向海外轉移現象多出現于產(chǎn)業(yè)升級完成之后的發(fā)展階段。以美國為例，美國制造業(yè)增加值占GDP比重在1947年為25.3%，在二戰結束以后，雖然美國向歐洲、日本進(jìn)行了大量的技術(shù)轉移和援助，但直到1965年，美國制造業(yè)增加值占GDP比重仍然保持在25%左右② ，實(shí)體經(jīng)濟的大規模向海外轉移并未在此階段發(fā)生。實(shí)際上，從制造業(yè)增加值占GDP比重變化看，20世紀70年代美國的制造業(yè)增加值占比出現了快速下降，是美國實(shí)體經(jīng)濟大規模向海外轉移的主要時(shí)期。顯然，這一時(shí)期的美國已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)完成了在工業(yè)革命時(shí)代的產(chǎn)業(yè)升級。[3]日本同樣如此，在20世紀80年代之前，日本依靠出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展模式，實(shí)現了經(jīng)濟的快速發(fā)展，1968年日本的GDP超越西德，躍居世界第二位；1980年日本的汽車(chē)產(chǎn)量和出口量都超過(guò)美國并成為世界第一，半導體產(chǎn)業(yè)也已占據了20%的全球市場(chǎng)份額，產(chǎn)業(yè)升級已經(jīng)順利完成。在這一時(shí)期內，日本制造業(yè)增加值占GDP比重連續多年保持在30%左右的水平，沒(méi)有出現實(shí)體經(jīng)濟向外大規模轉移的現象。實(shí)際上，日本實(shí)體經(jīng)濟大規模向海外轉移發(fā)生于1985年“廣場(chǎng)協(xié)議”簽訂以后，日元的快速升值和國內發(fā)展成本的快速提高，使得日本的制造業(yè)開(kāi)始向外轉移。從對外直接投資數據看，自1950—1985年，日本在35年間的對外直接投資之和僅為83.7億美元，而在1986—1990年的五年之內，日本對外直接投資之和就已經(jīng)達到227.2億美元。可見(jiàn)，無(wú)論是美國，還是日本，實(shí)體經(jīng)濟的大規模向外轉移都發(fā)生于產(chǎn)業(yè)升級完成之后，雖然我國產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程也較為迅速，但總體看，當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)升級完成尚有較大距離，傳統產(chǎn)業(yè)成規模向外轉移的現象出現的時(shí)間較早。需要對制造業(yè)的分化現象尤其是產(chǎn)業(yè)向外轉移現象進(jìn)行深入分析。

　　（三）現有關(guān)于產(chǎn)業(yè)結構研究的不足

　　對中國產(chǎn)業(yè)結構演變的研究始終是學(xué)術(shù)界關(guān)注的經(jīng)典問(wèn)題，但從現有研究的思路和重點(diǎn)看，產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉移問(wèn)題是整個(gè)產(chǎn)業(yè)結構演變主題下的熱點(diǎn)領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)升級問(wèn)題上，學(xué)者分別對中國產(chǎn)業(yè)升級的具體模式、[4]產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的具體效果、[5]影響產(chǎn)業(yè)升級的具體影響因素[6]等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。在產(chǎn)業(yè)轉移問(wèn)題上，學(xué)者圍繞產(chǎn)業(yè)轉移的發(fā)生機制、[7]國內產(chǎn)業(yè)區際轉移受阻的主要障礙、[8]中國應對全球新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的策略選擇[9]等內容進(jìn)行了深入研究并形成了很多共識。然而，也要看到，雖然研究產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉移的文獻數量和視角都非常豐富，但當前仍然少有文獻能夠同時(shí)對這兩類(lèi)問(wèn)題建立統一的研究框架，表明這一問(wèn)題尚未引起足夠的重視。在這種背景下，鑒于制造業(yè)的分化現象已經(jīng)越發(fā)明顯，并開(kāi)始對中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)影響，本文將討論導致產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)轉移現象同時(shí)在當前發(fā)展階段出現的主要原因和機理，并試圖找到有效應對這種變化的系統策略。

　　二、透視制造業(yè)分化現象的“產(chǎn)業(yè)— 區域”視角

　　產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉移是產(chǎn)業(yè)結構演變過(guò)程中的兩種典型現象，研究制造業(yè)分化現象應立足兩者的共同特征，對兩者各自形成機理和共存原因進(jìn)行分析。

　　（一）制造業(yè)分化現象的雙重屬性

　　雖然都屬于產(chǎn)業(yè)結構演變，但從問(wèn)題屬性看，產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)轉移并非完全屬于產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，而是具有明顯的空間屬性，前者的空間屬性體現于產(chǎn)業(yè)層次在國家和區域之間的差異，而后者的空間屬性則體現在產(chǎn)業(yè)在國家和區域之間的轉移。因此，制造業(yè)分化現象既具有產(chǎn)業(yè)屬性，也具有空間屬性，討論這一問(wèn)題應立足于產(chǎn)業(yè)和區域的“雙重屬性”。

　　實(shí)際上，從中國過(guò)去的經(jīng)濟實(shí)踐看，產(chǎn)業(yè)和區域是中國經(jīng)濟增長(cháng)的主要載體，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策也被認為是拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要動(dòng)力，兩者都對經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟發(fā)展特征產(chǎn)生了難以替代的影響。從政策內涵看，產(chǎn)業(yè)政策指的是通過(guò)對產(chǎn)業(yè)結構演變方向進(jìn)行干預以達到特定發(fā)展目標的政策，[10]區域政策指的是政府針對全國部分地區實(shí)施的政策。[11]從作用機理看，產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐中通過(guò)目錄指導、市場(chǎng)準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理等工具和舉措，對產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行了直接干預；[12]區域政策在實(shí)踐中利用功能定位、發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)園區、招商引資、稅收優(yōu)惠、要素供給等工具和舉措，影響地區發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性并最終作用于整體區域的產(chǎn)業(yè)演變。[13]從作用效果看，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策既能對產(chǎn)業(yè)演變產(chǎn)生積極作用，也可能會(huì )帶來(lái)負面效果，而兩者的綜合效應是塑造產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的關(guān)鍵因素。

　　在制造業(yè)分化現象的形成過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)結構的快速升級表明產(chǎn)業(yè)政策和區域政策發(fā)揮了正向的積極作用，有效支撐了產(chǎn)業(yè)升級。而產(chǎn)業(yè)向外轉移則意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策和區域政策也有失效之處，沒(méi)有完全遏制住產(chǎn)業(yè)的向外轉移趨勢。因此，回答制造業(yè)分化現象為何會(huì )出現，一方面需要解釋當前快速的產(chǎn)業(yè)升級動(dòng)力源于何處，另一方面也需要找準導致產(chǎn)業(yè)向外轉移的具體原因。

　　（二）產(chǎn)業(yè)為何實(shí)現了快速升級？

　　在國家層面，2023年我國汽車(chē)出口量成為世界第一、高新技術(shù)產(chǎn)品的出口比重進(jìn)一步提高、研發(fā)費用突破三萬(wàn)億元，一系列的數據和成績(jì)都表明我國的產(chǎn)業(yè)升級速度在加快。在區域層面，長(cháng)三角和珠三角地區的戰略性新興產(chǎn)業(yè)規模不斷提高，新能源汽車(chē)、無(wú)人機、集成電路、船舶、航空等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如火如荼，也是我國產(chǎn)業(yè)升級順利進(jìn)行的直接體現。

　　從產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的視角分析，當前的產(chǎn)業(yè)升級充分說(shuō)明產(chǎn)業(yè)政策和區域政策都發(fā)揮了積極作用。產(chǎn)業(yè)政策上，產(chǎn)業(yè)升級意味著(zhù)國家在培育新興產(chǎn)業(yè)上取得了巨大成績(jì)，而培育新興產(chǎn)業(yè)恰恰就是產(chǎn)業(yè)政策的主要目標之一。在具體實(shí)踐中，我國已經(jīng)探索出一套“央+地+企”的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施模式，即由中央制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向并制定相應發(fā)展政策，激勵地方進(jìn)一步聚焦到新興產(chǎn)業(yè)并投入更多資源，最終吸引大量企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，從而實(shí)現該產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。[14]這一模式的有效性在這一輪順利實(shí)現升級的新能源汽車(chē)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，已經(jīng)得到了充分證明。區域政策上，包括長(cháng)三角、珠三角在內的部分區域能夠引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程，也是區域政策發(fā)揮作用的結果。長(cháng)期以來(lái)，依靠激發(fā)地方發(fā)展積極性的地方競爭模式，是我國區域政策的主要實(shí)施思路，這一模式具有及時(shí)迅速的產(chǎn)業(yè)發(fā)展響應機制和較強的跨越產(chǎn)業(yè)發(fā)展門(mén)檻能力，是推動(dòng)部分地區尤其是東部發(fā)達地區率先實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級的重要舉措。[15]因此，無(wú)論是這一階段實(shí)現了產(chǎn)業(yè)升級的主要產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，還是率先推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的具體區域分布，都表明產(chǎn)業(yè)政策和區域政策已經(jīng)發(fā)揮推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的正向作用。

　　（三）產(chǎn)業(yè)為何出現了向外轉移？

　　在產(chǎn)業(yè)實(shí)現快速升級的同時(shí)，我國也出現了一定規模的產(chǎn)業(yè)向外轉移現象，部分傳統制造企業(yè)向東南亞轉移以及勞動(dòng)密集型產(chǎn)品國際市場(chǎng)份額的緩慢下降都證明了這一點(diǎn)。從一般規律看，隨著(zhù)發(fā)展水平的提高，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合成本優(yōu)勢已經(jīng)不夠充足，再加上近幾年個(gè)別國家對我國實(shí)施的科技封鎖和產(chǎn)業(yè)遏制，部分產(chǎn)業(yè)向外轉移是難以避免的現象。但從產(chǎn)業(yè)轉移所發(fā)生的階段和規模看，當前的產(chǎn)業(yè)轉移現象也說(shuō)明產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的功能沒(méi)有完全發(fā)揮到位。

　　一方面，產(chǎn)業(yè)政策的功能單一化使得產(chǎn)業(yè)向外轉移的趨勢沒(méi)有得到遏制。從功能目標看，實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級、穩定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能是產(chǎn)業(yè)政策的主要功能。然而，在我國經(jīng)濟實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策幾乎已經(jīng)演變?yōu)閱我坏漠a(chǎn)業(yè)升級政策而忽略了其他目標。以淘汰落后產(chǎn)能為例，雖然相關(guān)部門(mén)制定了較為嚴格的淘汰落后產(chǎn)能政策，但在實(shí)施過(guò)程中，已有文獻證明該政策很難達到預期目標。[16]同樣的邏輯，在穩定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，我國的產(chǎn)業(yè)政策往往視傳統產(chǎn)業(yè)的演變?yōu)槭袌?chǎng)機制發(fā)揮作用的必然過(guò)程，沒(méi)有進(jìn)行過(guò)多的政策干預，最終也就難以實(shí)現產(chǎn)業(yè)體系的穩定發(fā)展。另一方面，區域政策的競爭性大于協(xié)調性，也使得產(chǎn)業(yè)在內部的有序轉移面臨挑戰，影響了產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果。過(guò)去的區域政策在激發(fā)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極性上發(fā)揮了重要作用，這也是在發(fā)展水平較低階段加快實(shí)現發(fā)展的必然舉措。然而，長(cháng)期的地方競爭，一定程度影響了區域協(xié)調發(fā)展格局的形成，不利于產(chǎn)業(yè)在國內區際之間的轉移。同時(shí)，有時(shí)也會(huì )通過(guò)各類(lèi)在地方競爭中頻繁實(shí)施的優(yōu)惠政策而提高欠發(fā)達地區的發(fā)展成本并最終削弱欠發(fā)達地區的產(chǎn)業(yè)承接能力。可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)向外轉移之所以在這一階段出現，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的功能發(fā)揮不足是重要成因。

　　三、產(chǎn)業(yè)政策與區域政策功能發(fā)揮不足的原因與轉變方向

　　根據前文分析可知，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策實(shí)現了產(chǎn)業(yè)升級的目標，但在避免產(chǎn)業(yè)轉移的目標上，兩者的功能則沒(méi)有完全發(fā)揮。為進(jìn)一步分析導致兩類(lèi)政策沒(méi)有完全發(fā)揮功能的原因，本文將繼續對兩類(lèi)政策的實(shí)施過(guò)程與具體難點(diǎn)進(jìn)行分析，以實(shí)現推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與區域政策同時(shí)助力多重產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的方向。

　　（一）空間屬性是影響產(chǎn)業(yè)政策和區域政策功能的共同因素

　　產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的作用對象并不相同，前者旨在實(shí)現整個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)升級，后者則聚焦激發(fā)地區發(fā)展活力。然而，具體實(shí)施過(guò)程中，兩類(lèi)政策都具有明顯的空間屬性。如在實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策需要對國家和地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和行為進(jìn)行引導，而在激發(fā)地方發(fā)展活力的過(guò)程中，區域政策也需要著(zhù)重協(xié)調不同地方之間的競爭關(guān)系。顯然，這種多空間尺度的相互交叉，會(huì )影響兩類(lèi)政策的實(shí)施效果。進(jìn)一步看，制造業(yè)分化現象的形成，恰恰也是產(chǎn)業(yè)政策和區域政策在不同空間尺度上發(fā)揮不同功能的必然結果。

　　在單一的全國空間尺度上，產(chǎn)業(yè)政策與區域政策發(fā)揮了作用，整個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程持續加速；在局部區域的空間尺度上，產(chǎn)業(yè)政策與區域政策同樣發(fā)揮了作用，沿海地區長(cháng)期保持了發(fā)展活力并順利成為了產(chǎn)業(yè)升級的主力軍。然而，在整體區域的空間尺度上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策則沒(méi)有完全發(fā)揮作用，產(chǎn)業(yè)向外轉移現象出現的時(shí)機較早且近幾年的轉移有所加速。可見(jiàn)，在不同的空間尺度上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的效果疊加是不同的，在實(shí)現國家整體發(fā)展目標如產(chǎn)業(yè)升級上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的疊加往往能夠帶來(lái)明顯的積極效果；在激發(fā)局部區域的發(fā)展積極性上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的疊加同樣會(huì )帶來(lái)較大的促進(jìn)效應；但在協(xié)調區域發(fā)展關(guān)系上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的疊加可能并不一定能夠實(shí)現預期目標。

　　因此，在不同的空間尺度上，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策發(fā)揮作用的過(guò)程是不一樣的，尤其是在我國現有發(fā)展體制下，各級政府通過(guò)培育產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟的意愿較強，對產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施過(guò)程會(huì )產(chǎn)生一定的干預效應，這對兩者具體實(shí)施過(guò)程和預期作用效果都會(huì )帶來(lái)沖擊。

　　（二）不同空間尺度下產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的功能發(fā)揮

　　某種意義上，現代國家的發(fā)展是一個(gè)極其復雜的空間過(guò)程，尤其是在全球貿易網(wǎng)絡(luò )形成和政府主體深度參與經(jīng)濟發(fā)展之后，國家之間的關(guān)系和國內不同區域之間的關(guān)系深刻影響著(zhù)國家發(fā)展。在過(guò)去發(fā)展實(shí)踐中，我國的發(fā)展模式深受央地關(guān)系影響，各類(lèi)政策一定程度上都是央地關(guān)系在某一領(lǐng)域的具體體現。在這種背景下，國家整體發(fā)展目標的實(shí)現依賴(lài)于各級地方的支持和配合，但地方行為往往也會(huì )對國家整體發(fā)展目標帶來(lái)影響，這就需要區域政策對地方發(fā)展行為進(jìn)行引導。可見(jiàn)，“國家—區域—地方”這種多空間尺度屬性，對各類(lèi)政策的實(shí)施都會(huì )帶來(lái)不確定性影響。

　　在現實(shí)發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的實(shí)施同樣會(huì )在不同空間尺度上面臨沖擊，這也是制造業(yè)分化現象形成的根本原因。對產(chǎn)業(yè)政策而言，推動(dòng)實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級和實(shí)現產(chǎn)業(yè)穩定發(fā)展目標所涉及的空間尺度和政策需求也是不一樣的。在產(chǎn)業(yè)升級上，需要激發(fā)地方發(fā)展的積極性，而在確保產(chǎn)業(yè)穩定發(fā)展的目標上，產(chǎn)業(yè)政策更需要明確不同區域的產(chǎn)業(yè)功能定位，從而實(shí)現產(chǎn)業(yè)的長(cháng)期可持續發(fā)展。顯然，這可能需要通過(guò)區域政策來(lái)約束地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為。然而，在區域政策的實(shí)施過(guò)程中，當前有些區域政策卻陷入了“地方化”困境，即部分地方將區域政策作為促進(jìn)自身發(fā)展的政策，將地方利益置于發(fā)展戰略的首位，而忽略了對地方行為的規范和約束并最終影響產(chǎn)業(yè)政策穩定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。[17]因此，在不同類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)政策目標上，國家層面的產(chǎn)業(yè)政策目標需要區域政策和地方政策的配合，但是在不同類(lèi)型的政策目標中，這種配合過(guò)程和配合邏輯往往并不相同，如果沒(méi)有對產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行精準界定，雙方的實(shí)施過(guò)程可能就難以協(xié)調甚至會(huì )失衡并最終影響政策的實(shí)施效果。

　　（三）產(chǎn)業(yè)政策與區域政策應在空間取向上實(shí)現利益一致

　　在政策的實(shí)施過(guò)程中，由于空間尺度的不同，可能會(huì )延伸出不同的利益取向，可能在不同發(fā)展階段呈現不同關(guān)系，這就要求在空間層面協(xié)調不同的政策實(shí)施過(guò)程，確保政策的利益取向能夠保持一致，從而順利實(shí)現政策的預期目標。如對國家而言，實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級是毫無(wú)疑問(wèn)的核心目標，激發(fā)地方發(fā)展活力，從而加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級是產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的根本策略。與此同時(shí)，對地方而言，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級不僅是國家整體利益增長(cháng)的需要，同時(shí)也高度契合地方自身發(fā)展利益，是產(chǎn)業(yè)政策和區域政策在地方上的共同利益，故產(chǎn)業(yè)政策和區域政策無(wú)論是在國家整體區域層面、還是在地方個(gè)體區域層面，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級目標上都是利益高度一致的，這也是為何產(chǎn)業(yè)升級目標進(jìn)展較為順利的根本原因。然而，在確保產(chǎn)業(yè)穩定發(fā)展的過(guò)程中，不同地方的利益關(guān)系就不再是完全趨同的平等或合作關(guān)系，相反還存在一定的相互競爭甚至是沖突，大多數地方會(huì )將產(chǎn)業(yè)升級作為優(yōu)先目標，而不會(huì )將傳統產(chǎn)業(yè)作為第一選擇，產(chǎn)業(yè)政策與區域政策在地方上的利益取向并不能始終保持一致，這也是為何在產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)展較為順利的同時(shí)，還會(huì )出現一定規模的產(chǎn)業(yè)向外轉移現象的根本原因。

　　因此，“區域—地方”產(chǎn)業(yè)政策與區域政策沒(méi)有在空間取向上實(shí)現利益一致是導致制造業(yè)分化現象形成的主要原因。而國家發(fā)展目標的統領(lǐng)性、地方發(fā)展的主動(dòng)性和區域競爭的矛盾性則是導致兩類(lèi)政策實(shí)施過(guò)程出現關(guān)系失衡的主要因素。在這種背景下，應對實(shí)體經(jīng)濟分化現象應立足不同空間尺度上的各類(lèi)區域發(fā)展利益訴求，加快建立產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的利益取向一致性機制，確保產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的相互協(xié)調和相互支持，順利實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)穩定等多重發(fā)展目標。

　　四、應對制造業(yè)分化現象的政策建議

　　長(cháng)遠來(lái)看，建立產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的利益取向一致性機制是應對制造業(yè)分化現象的根本舉措。為了實(shí)現這一目標，應明確不同區域的國土空間功能定位、產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的空間功能定位，加快構建區域增長(cháng)與協(xié)調機制，增強政策實(shí)施過(guò)程的規范性和約束性，最大程度確保產(chǎn)業(yè)體系的多重目標能夠順利實(shí)現。

　　（一）以國土空間規劃推動(dòng)區域的國土空間功能定位與發(fā)展定位相銜接

　　按照自然稟賦與資源承載力的不同，國土空間規劃將國土區域劃分為城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區，不同區域的國土空間功能存在明顯差異，這是在空間層面建立產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的利益取向一致性機制的前提條件。在此基礎上，一方面應加快推動(dòng)國土空間規劃與地方發(fā)展規劃的銜接。以國土空間功能定位來(lái)引領(lǐng)和約束地方發(fā)展，對地方的產(chǎn)業(yè)選擇、發(fā)展模式與要素投入進(jìn)行科學(xué)規劃和有效統籌，確保地方發(fā)展能夠遵循比較優(yōu)勢原則。[18]另一方面，要加快推動(dòng)國土空間規劃與產(chǎn)業(yè)空間布局規劃相銜接。產(chǎn)業(yè)的空間布局與要素空間分布格局的契合度是影響產(chǎn)業(yè)政策和區域政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。為確保產(chǎn)業(yè)政策和區域政策能夠在空間尺度上保持一致，應強化對產(chǎn)業(yè)空間布局的研究，依據自然資源、區位條件、要素稟賦、發(fā)展基礎，制定系統和科學(xué)的產(chǎn)業(yè)布局規劃，對發(fā)展效率明顯受外部因素影響的產(chǎn)業(yè)，應強化對不同區域發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的約束性，最大程度增強產(chǎn)業(yè)布局的合理性和發(fā)展的內生性。

　　（二）明確將引導和規范地方行為作為產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的實(shí)施重點(diǎn)

　　在不同尺度的空間屬性上，地方區域由于自身的主觀(guān)能動(dòng)性，往往會(huì )在給產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施帶來(lái)巨大促進(jìn)作用的同時(shí)，也會(huì )產(chǎn)生一定干擾作用。因此，在空間層面建立產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的利益取向一致性機制，重點(diǎn)應將引導和規范地方行為作為主要抓手。一方面，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的功能定位要充分考慮不同類(lèi)型的發(fā)展目標。產(chǎn)業(yè)政策要明確將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級、穩定產(chǎn)業(yè)體系、淘汰落后產(chǎn)業(yè)作為主要目標，區域政策則要將激發(fā)地方活力、形成區域合力、約束地方行為作為主要目標。在此基礎上，兩類(lèi)政策應進(jìn)一步制定不同政策目標的實(shí)現機制與具體思路。另一方面，產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施過(guò)程要充分考慮不同尺度區域的利益訴求，加快建立多目標統籌協(xié)調機制，將國家整體發(fā)展目標、地方個(gè)體發(fā)展目標、區域協(xié)調發(fā)展目標都納入政策決策制定程序，并制定相應的操作辦法，對存在相互沖突或需要進(jìn)行深度協(xié)調的發(fā)展目標，應建立有效的引導和約束機制，避免因不同目標的矛盾而影響政策的實(shí)施效果，并最終沖擊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩定性和高質(zhì)量進(jìn)程。

　　（三）以區域利益共享機制來(lái)實(shí)現產(chǎn)業(yè)政策與區域政策的協(xié)調推進(jìn)

　　應對制造業(yè)分化現象，需要繼續保持當前產(chǎn)業(yè)政策和區域政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級方面的作用，更需要探索出能讓產(chǎn)業(yè)政策和區域政策發(fā)揮遏制產(chǎn)業(yè)轉移效果的有效機制。首先，要加快調整地方績(jì)效考核機制，將推動(dòng)區域合作尤其是產(chǎn)業(yè)合作水平作為地方經(jīng)濟發(fā)展工作的重點(diǎn)，對在國內產(chǎn)業(yè)轉移與承接方面有良好表現的地區和干部，應在績(jì)效獎金標準、人員晉升途徑、稅收優(yōu)惠程度等方面給予獎勵，并對行之有效的舉措進(jìn)行系統梳理和全面推廣。其次，要構建有效的地區產(chǎn)業(yè)合作機制。制約區際產(chǎn)業(yè)轉移和承接順利進(jìn)行的重要因素是目前缺乏足夠多的機制和平臺。要加快探索和完善“飛地經(jīng)濟”“產(chǎn)業(yè)轉移示范園區”“產(chǎn)業(yè)共建園區”“產(chǎn)業(yè)轉化平臺”等不同類(lèi)型的合作機制和平臺，引導地區之間強化產(chǎn)業(yè)合作。最后，要加快建立科學(xué)的激勵機制。由財政部門(mén)、統計部門(mén)、發(fā)改部門(mén)共同牽頭，加快探索制定合適的利益分享機制，尤其是要創(chuàng )新突破現有稅收屬地征收、經(jīng)濟指標屬地統計模式的束縛，探索更多靈活可行的利益分享機制、經(jīng)濟指標分成機制以及發(fā)展成本分擔機制，真正讓產(chǎn)業(yè)轉移與承接的雙方能夠自發(fā)和大規模地進(jìn)行深度合作。[19]

　　（四）完善政策法治化基礎來(lái)確保產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施效果

　　產(chǎn)業(yè)政策和區域政策之所以會(huì )在空間上面臨利益取向的不一致，固然是因為空間層級較多且地方在發(fā)展過(guò)程中具有較強的主觀(guān)能動(dòng)性。不過(guò)，政策實(shí)施的法律基礎不完善，法治化程度不足同樣是導致這一問(wèn)題的成因之一。實(shí)際上，正是因為產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施缺乏明確的法律約束，不同尺度的區域在選擇和實(shí)施兩類(lèi)政策時(shí)就有了較大的自由選擇空間并最終導致利益取向的分歧。因此，確保產(chǎn)業(yè)政策和區域政策在空間上的利益取向一致，需要完善政策實(shí)施的法治化基礎。一方面，要加快制定區域關(guān)系法、區域規劃法等法律，明確不同區域在區域發(fā)展過(guò)程中應遵循的原則以及違背相關(guān)條例的懲罰舉措，增強對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為的約束力。[20]另一方面，也應加快完善產(chǎn)業(yè)法治化基礎，增強產(chǎn)業(yè)政策決策的民主性和科學(xué)性，建立健全產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果的評估和問(wèn)責制度，加大對地方政府執行產(chǎn)業(yè)政策行為的監督力度，明確對違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策行為的懲處舉措，確保產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果。[21]

　　五、結語(yǔ)

　　長(cháng)期以來(lái)，我國在利用產(chǎn)業(yè)政策和區域政策促進(jìn)發(fā)展方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，并成功探索和開(kāi)發(fā)了很多有效的工具，當然也遇到了一系列難題。在國內外發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段都已發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉變的背景下，產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)轉移的分化現象的出現，也表明這些難題開(kāi)始對我國的產(chǎn)業(yè)體系帶來(lái)影響，這對產(chǎn)業(yè)政策和區域政策各自的實(shí)施效果和相互協(xié)調程度都提出了更高要求。不斷完善產(chǎn)業(yè)政策和區域政策的實(shí)施程序，加快建立產(chǎn)業(yè)政策與區域政策在空間上的利益取向一致性機制，是確保兩類(lèi)政策預期目標順利實(shí)現的根本前提，也是應對實(shí)體經(jīng)濟分化現象的根本之道。未來(lái)需通過(guò)區域功能定位的明確化、地方發(fā)展行為的約束化、區域合作機制的共享化、政策實(shí)施基礎的法治化，對此進(jìn)行更加深入和系統的研究。

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　　[基金項目] 國家社會(huì )科學(xué)基金項目“中國式現代化進(jìn)程中重大經(jīng)濟結構優(yōu)化研究”（22STA038）。

　　[作者簡(jiǎn)介] 蔡之兵，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部教授、碩士生導師；李江濤，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部副主任、教授、博士生導師。

　　①數據來(lái)源：國家統計局。

　　②數據來(lái)源：世界銀行數據庫。