崔竹 劉志洋 陳昀璐

　　[摘要]穩步推進(jìn)地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監管是黨中央的重大決策部署。當前我國地方政府債務(wù)短期流動(dòng)性風(fēng)險較高。但是地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)分別監管模式在債務(wù)管理體制機制、債務(wù)風(fēng)險防范化解機制、債務(wù)融資自律約束機制等方面存在不統一問(wèn)題，難以從整體上有效識別和防范債務(wù)風(fēng)險，難以遏制地方政府盲目舉債。建議探索建立統一規范的長(cháng)效監管機制，推進(jìn)隱性債務(wù)與法定債務(wù)在債務(wù)管理體制、債務(wù)風(fēng)險防范化解機制和債務(wù)融資自律機制等方面統一規則、合并監管，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　[關(guān)鍵詞]地方政府；法定債務(wù)；隱性債務(wù)；合并監管；風(fēng)險防范

　　[中圖分類(lèi)號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2024）05-0068-09

　　防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、建立地方政府債務(wù)監管長(cháng)效機制是有效防范化解我國重大經(jīng)濟金融風(fēng)險，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險底線(xiàn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。習近平總書(shū)記在2022年中央經(jīng)濟工作會(huì )議上強調，穩步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監管，堅決遏制增量、化解存量。[1] 2023年7月24日，中央政治局會(huì )議要求制定實(shí)施一攬子化債方案。[2] 2024年政府工作報告要求，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制，完善全口徑地方債務(wù)監測監管體系。[3]準確把握當前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體情況、分析監管狀況，揭示地方政府債務(wù)分別監管模式下存在的突出問(wèn)題，[4]探討逐步推進(jìn)隱性債務(wù)納入法定債務(wù)的監管體系，有助于全面掌握地方政府債務(wù)規模和結構，有效識別和預測地方政府債務(wù)風(fēng)險走勢，并在債務(wù)可持續和財政可持續的基礎上統籌發(fā)展和安全，精準把握財政可持續能力與積極財政政策的力度，以促進(jìn)地方經(jīng)濟長(cháng)期可持續增長(cháng)。

　　一、地方政府債務(wù)風(fēng)險總體情況

　　我國地方政府債務(wù)分為法定債務(wù)和隱性債務(wù)。從債務(wù)風(fēng)險的角度看，法定債務(wù)總體風(fēng)險可控，隱性債務(wù)潛在風(fēng)險較高。合并起來(lái)看，短期流動(dòng)性風(fēng)險較高，長(cháng)期可持續，與其他國家相比，綜合負債率處于中等偏低水平。

　　（一）地方政府法定債務(wù)總體風(fēng)險可控

　　地方政府法定債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之內，通過(guò)發(fā)行債券舉借的債務(wù)，包括一般債和專(zhuān)項債。由于法定債務(wù)在批準的債務(wù)限額內舉借，并且要求列入本級預算，因此總體風(fēng)險可控，但近年來(lái)法定債務(wù)率①?增長(cháng)較快。2014年《中華人民共和國預算法》修訂以來(lái)，我國地方政府法定債務(wù)率呈現U型發(fā)展趨勢，從2015年的86%下降到2018年的69%，地方政府法定債務(wù)率觸底之后回升，在經(jīng)濟下行壓力下為擴投資、穩經(jīng)濟，地方政府法定債務(wù)率從2019年的71%上升到2022年的107%。截至2023年底，我國地方政府法定債務(wù)余額40.7萬(wàn)億元，控制在全國人大批準的債務(wù)限額之內。由于我國地方政府債券還本方式絕大多數為到期一次性還本，如2022年全國共發(fā)行2152支地方政府債券，總額7.37萬(wàn)億元，其中，到期一次性還本債券數量占比85.41%，金額占比88.94%。假定地方政府債券全部到期一次性?xún)斶�，通過(guò)地方政府債券發(fā)行年限估算，截至2022年底債券未來(lái)十年償還壓力狀況可見(jiàn)，地方政府債券不同年度間償還壓力波動(dòng)較大，其中2023—2026年是償債高峰，償債規模占比近五成，之后逐年降低②?。

　　（二）地方政府隱性債務(wù)潛在風(fēng)險較高

　　地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財政資金償還，以及違規提供擔保等方式舉借的債務(wù)。地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生原因及演化路徑與我國預算管理體制密切相關(guān)。1994年分稅制改革以后，“財權逐漸上移，事權逐步下放”，導致地方政府事權和支出責任劃分存在嚴重錯配，同時(shí)預算軟約束加劇地方政府隱性舉債沖動(dòng)。預算法嚴格限制了地方政府債券融資范圍，地方政府債券融資規模受限、資金供求失衡，因此地方政府創(chuàng )新方式通過(guò)融資平臺公司等多種渠道籌措資金，彌補財政缺口。[5]目前，理論界關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的認識尚未達成共識。[6]總體來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)按照表現形式一般包括：融資平臺公司、[7][8][9][10][11][12]政府投資基金、政策性開(kāi)發(fā)性金融工具、股權融資計劃（含專(zhuān)項建設基金）、[13]政府和社會(huì )資本合作（PPP）、[14]政府購買(mǎi)服務(wù)[15]等隱性債務(wù)來(lái)源。地方政府隱性債務(wù)具有債務(wù)規模大、類(lèi)型多、增長(cháng)快等特點(diǎn)，由于其未納入預算管理，存在底數不清、難識別等問(wèn)題，潛在風(fēng)險高，化債壓力較大。[16][17][18][19]

　　（三）地方政府合并債務(wù)短期流動(dòng)性風(fēng)險較大、長(cháng)期可持續

　　短期看，地方政府存量隱性債務(wù)化債壓力較大。2018年起，我國要求地方政府在5～10年內化解隱性債務(wù)。截至2022年底，地方政府隱性債務(wù)已減少1/3以上，[20]從某種程度上表明，截至2022年底仍有三分之二的存量隱性債務(wù)尚未化解。

　　長(cháng)期看，我國政府綜合債務(wù)可持續性較強，與其他國家相比，綜合負債率處于中等偏低水平。從債務(wù)可持續性角度看，根據2023年2月國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《中華人民共和國2022年第四條磋商工作人員報告》估算的結果，[21]中國主權壓力總體風(fēng)險被評估為“中等”，存在進(jìn)一步下行的風(fēng)險，雖然模型信號表明中期風(fēng)險為“高”，但近期和長(cháng)期風(fēng)險為“中等”；如果采取全面措施提高生產(chǎn)率并促進(jìn)再平衡，到2037年增擴概念的債務(wù)負擔占GDP的173%降至146%，債務(wù)可持續。從國際比較看，根據2023年4月IMF世界經(jīng)濟展望數據庫，[22]將我國和7個(gè)主要發(fā)達經(jīng)濟體，以及代表世界主要新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟體的金磚國家的綜合負債率進(jìn)行比較發(fā)現：一方面，我國綜合負債率與世界主要發(fā)達經(jīng)濟體相比整體處于偏低水平，2022年一般政府總債務(wù)占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重，中國約為77.1%，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體平均值約為130.7%；另一方面，相較于金磚國家我國綜合負債率處于中等水平，2022年一般政府總債務(wù)占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重，中國約為77.1%，巴西約為85.91%，印度約為83.13%，俄羅斯約為19.60%，南非約為71.02%。

　　二、地方政府債務(wù)分別監管模式現狀

　　為有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，近年來(lái)國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級政府，根據預算法和國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)等規定，一方面，持續健全法定債務(wù)管理體制，完善新增限額分配機制，強化項目管理，提高資金使用效率；另一方面，建立隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解機制，采取有效措施遏制增量、化解存量。同時(shí)，積極探索隱性債務(wù)常態(tài)化監控、核查、督查等顯性化監管機制，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。

　　（一）法定債務(wù)“閉環(huán)”管理體系初步形成

　　近年來(lái)，我國地方政府依法適度舉債融資機制不斷健全，一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)預算管理制度不斷完善，同時(shí)加強“借、用、管、還”全流程管理，初步形成了法定債務(wù)“閉環(huán)”管理體系。一是健全法定債務(wù)管理體制機制。各級地方政府逐步壓實(shí)財政部門(mén)債務(wù)管理職責，建立財政和發(fā)展改革兩部門(mén)聯(lián)合審核機制；將地方政府債務(wù)管理納入省以下財政管理體制統籌管理，實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理制度，加強債務(wù)管理與預算管理的銜接；建立債務(wù)風(fēng)險預警和分級響應機制，強化監督問(wèn)責等。二是強化項目資金的日常管理。合理擴大專(zhuān)項債券使用范圍，落實(shí)項目融資收益平衡審核，加強投向領(lǐng)域審核，規范專(zhuān)項債券用途調整機制；按照“資金跟著(zhù)項目走”原則，健全項目控制機制，開(kāi)展項目全生命周期績(jì)效管理，通過(guò)信息化手段實(shí)行項目穿透式監測，建立債券資金支出進(jìn)度通報預警制度。三是推進(jìn)市場(chǎng)化建設。完善債券發(fā)行定價(jià)機制，推動(dòng)地方政府債券逐步與國債收益率曲線(xiàn)脫鉤，提高地方政府發(fā)行債券及其二級市場(chǎng)交易的市場(chǎng)化水平；建立基于權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，完整反映政府負債情況；搭建全國統一的地方政府債券信息公開(kāi)平臺，推進(jìn)債務(wù)信息公開(kāi)。目前，法定債務(wù)管理存在的突出問(wèn)題是，專(zhuān)項債項目收益不及預期，項目收入不能覆蓋市場(chǎng)化融資的銀行貸款本息和專(zhuān)項債券利息，還本壓力持續增加，政府債務(wù)還本主要依賴(lài)政府發(fā)行再融資債券；市場(chǎng)化融資償還主要依賴(lài)土地出讓收入，受房地產(chǎn)市場(chǎng)下行影響，土地出讓收入銳減，償債能力進(jìn)一步削弱。此外，從債券資金使用上看，由于項目質(zhì)量不高等原因，存在資金閑置、滯留沉淀、被擠占挪用等問(wèn)題。

　　（二）隱性債務(wù)風(fēng)險監管體系與化解機制初步建立

　　地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解是地方政府債務(wù)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近年來(lái)，我國逐步建立隱性債務(wù)風(fēng)險統計監測、預警評估、應急處置、監督問(wèn)責等監管制度體系，探索建立隱性債務(wù)存量風(fēng)險化解機制，推動(dòng)融資平臺公司分類(lèi)轉型升級遏制隱性債務(wù)增量。一是完善隱性債務(wù)風(fēng)險監管體系。中央層面制定防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)，明確隱性債務(wù)認定標準及細則。探索建立隱性債務(wù)統計監測機制和地方全口徑債務(wù)監測系統，持續擴大監測范圍。建立債務(wù)風(fēng)險預警機制，完善隱性債務(wù)風(fēng)險應急處置工作機制，針對債務(wù)風(fēng)險類(lèi)型分等級采取應急處置措施。地方政府舉債終身問(wèn)責機制逐步實(shí)現常態(tài)化。二是加快建立隱性債務(wù)存量風(fēng)險防范化解機制。組織開(kāi)展隱性債務(wù)清理甄別認定，摸清隱性債務(wù)余量和剩余期限；確定隱性債務(wù)的管理目標，制定財政資金償還、出讓政府股權償還、利用經(jīng)營(yíng)收入償還、轉化為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、借新還舊或展期、破產(chǎn)重整或清算等6種“去存量”隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解方案。各級地方政府結合本地區特色和經(jīng)濟實(shí)力，制定隱性債務(wù)償債方案，建立隱性債務(wù)臺賬，定期調度各地區工作進(jìn)展，并將隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作納入年度績(jì)效考核內容。三是推動(dòng)融資平臺公司分類(lèi)轉型升級，遏制隱性債務(wù)增量。針對融資平臺違規舉債、明股實(shí)債、PPP不規范等新增隱性債務(wù)行為，相繼出臺了禁止性規定。地方政府逐漸整合相應資產(chǎn)資源，按照業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)模式分類(lèi)推動(dòng)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型。目前，隱性債務(wù)管理存在的突出問(wèn)題是，違規舉借新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實(shí)、“數字搬家”等問(wèn)題屢禁不止。

　　（三）債務(wù)置換合并監管措施初步探索

　　2014年至今，我國歷經(jīng)了四輪債務(wù)置換，部分隱性債務(wù)已經(jīng)被置換成政府債券，實(shí)現了“顯性化”，相當于實(shí)現法定債務(wù)和部分隱性債務(wù)的合并監管。一是置換債券。2015—2019年，發(fā)行地方政府置換債券12.4萬(wàn)億，置換非政府債券形式的存量債務(wù)。二是隱性債務(wù)置換。2018年底，商業(yè)銀行參與了隱性債務(wù)置換，對存量隱性債務(wù)難以?xún)斶�的，允許采取適當展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉。三是特殊再融資債券置換。據測算，2020—2022年我國共發(fā)行置換存量債務(wù)的特殊再融資債券2.1萬(wàn)億，實(shí)際用于償還隱性債務(wù)，主要包括建制縣區隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)和全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)。四是新一輪特殊再融資債券置換。2023年四季度以來(lái)，我國發(fā)行地方政府特殊再融資債券規模超過(guò)1.5萬(wàn)億，開(kāi)啟新一輪隱性債置換進(jìn)程。目前，債務(wù)置換監管存在的突出問(wèn)題是，信息不公開(kāi)、不透明，置換規則不統一。無(wú)論是之前發(fā)行的置換債券還是近年發(fā)行的特殊再融資債券，均存在置換債務(wù)信息不公開(kāi)問(wèn)題，未披露置換債務(wù)的承債主體、資金用途、期限利率、償債資金來(lái)源等信息，導致債務(wù)風(fēng)險識別困難。

　　三、地方政府債務(wù)分別監管存在的主要問(wèn)題

　　當前地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)實(shí)行分別監管，在債務(wù)管理制度安排、債務(wù)風(fēng)險防范化解機制、融資自律約束機制等方面均存在不統一問(wèn)題，尚未建立合并監管口徑下的地方政府債務(wù)監管體系，缺乏嚴格的債務(wù)舉借審批、使用監管和償還約束等規范制度，難以從整體上有效識別和防范債務(wù)風(fēng)險，遏制地方政府盲目舉債。

　　（一）債務(wù)管理制度不統一，債務(wù)預算管理制度未反映政府負債全貌

　　一是債務(wù)預算管理制度不健全。我國法定債務(wù)全部納入政府預算管理，但是隱性債納入預算管理尚不規范。一方面，我國政府預算會(huì )計實(shí)行收付實(shí)現制核算制度，雖然隱性債務(wù)在舉借環(huán)節規避監管未納入預算，但是其償付環(huán)節需要政府履行支出責任時(shí)，相應的支付行為都要列入預算才能實(shí)現。另一方面，我國政府財務(wù)會(huì )計實(shí)行權責發(fā)生制，但是現行政府財務(wù)報告的資產(chǎn)負債表中并未列示預計負債科目，對或有負債的界定也未涵蓋隱性債務(wù)。債務(wù)預算管理的不完整加大了債務(wù)風(fēng)險識別和化解難度。二是債務(wù)限額分配機制不健全。當前地方政府債務(wù)限額管理以增加新增限額為主，一般債和專(zhuān)項債的限額分配均采取正向激勵原則，即主要考慮各地財政實(shí)力、債務(wù)風(fēng)險、項目需求等因素分配新增限額。結果是，發(fā)達地區由于項目質(zhì)量高、市場(chǎng)化融資機制較為完善，新增限額多，限額剩余空間也較多；中西部高風(fēng)險地區的化債壓力大、項目質(zhì)量不高、市場(chǎng)化融資機制相對欠缺，限額分配較少，難以滿(mǎn)足融資需求。三是債務(wù)管理主體責任不統一。法定債務(wù)方面，嚴格限定省級政府統一發(fā)債，存在省級政府為市縣政府背書(shū)，為市縣政府融資承擔“兜底”救助責任的預期；對于融資需求較高的市縣政府僅通過(guò)省級政府融資，仍存在融資效率低、靈活性差等問(wèn)題。隱性債務(wù)方面，舉借主體，即地方政府融資平臺，呈現多頭管理、無(wú)序發(fā)展的局面，治理難度較高。雖然建立了融資平臺監管名單，提出了整合要求，但是近年來(lái)，地方政府通過(guò)類(lèi)平臺企業(yè)借道融資的情況仍有發(fā)生。例如，有的地方政府將有穩定現金流收益的項目資產(chǎn)整合成立新的平臺公司，同時(shí)將原債務(wù)主體變更至新的平臺公司，再依次向政策性銀行申請貸款實(shí)現借新還舊或再融資。四是債務(wù)監督和問(wèn)責機制不健全，標準不統一。在協(xié)同監督方面，目前地方政府在債務(wù)清單、債券發(fā)行、資金使用等方面的信息不公開(kāi)、不共享，除財政部門(mén)外，其余部門(mén)難以掌握，即使人大審查政府預決算草案中有關(guān)政府債務(wù)的信息也存在不夠細化等問(wèn)題。此外，地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責制度不健全。例如，包括隱性債務(wù)在內的政府債務(wù)歸口管理部門(mén)為財政部門(mén)，而地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責辦法又規定由財政部門(mén)提出問(wèn)責建議，易導致問(wèn)責缺乏獨立性。

　　（二）債務(wù)舉借和資金管理風(fēng)險防范化解機制不統一，遏制增量難

　　一是舉債審批機制不統一。法定債務(wù)方面，專(zhuān)項債券項目采取審批制，存在審批把關(guān)不嚴，項目論證不充分，融資收益不平衡等問(wèn)題，在當前優(yōu)質(zhì)基礎設施項目相對稀缺的情況下，加大專(zhuān)項債券發(fā)行力度，很可能會(huì )產(chǎn)生大量的昂貴無(wú)用、華而不實(shí)的“白象工程”，項目收益難以覆蓋本息。隱性債務(wù)方面，經(jīng)濟下行壓力下，違規舉債融資問(wèn)題難以遏制，還呈現出新特征。例如，部分地方利用事業(yè)單位平臺違規舉債；部分地方拖欠企業(yè)賬款，拖欠工程款、暫付款等新增隱性債務(wù)問(wèn)題較為突出；部分地方違規新增隱性債務(wù)用于償付利息，形成“滾雪球”效應等。二是債務(wù)資金管理機制不統一，使用效率低。法定債務(wù)方面，績(jì)效管理不到位，資金穿透式監測管理不落實(shí)，資金閑置、擠占挪用問(wèn)題屢禁不止，部分資金被挪用于償還隱性債務(wù)。隱性債務(wù)方面，項目資金管理缺乏統一規范，項目建設運營(yíng)、政府債務(wù)管理和資產(chǎn)管理不銜接；項目管理不到位，超概算投資嚴重；建設后竣工驗收不及時(shí)，無(wú)法納入資產(chǎn)管理。三是償付機制不統一，化解存量難。法定債務(wù)方面，項目收益管理不健全。項目收益歸集頻次、歸集管理方式、本金繳納方式、結轉留存方式等都不明確，存在較大彈性空間，導致項目收益未及時(shí)歸集，被違規挪用等問(wèn)題。隱性債務(wù)方面，化債措施相對單一，清償進(jìn)展緩慢，虛假化債問(wèn)題突出。在6種化債措施中，財政緊平衡下償債資金難以落實(shí)，轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)項目收益又難以覆蓋，核銷(xiāo)核減債務(wù)存在佐證依據不充分問(wèn)題。因此，隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解主要依靠處置資產(chǎn)及協(xié)調銀行展期。但是處置資產(chǎn)化債仍存在資產(chǎn)權屬不清、金融機構嚴格信貸和風(fēng)險管理限制展期等問(wèn)題，極易引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險。

　　（三）債務(wù)融資自律約束機制不統一，隱性債務(wù)信息不公開(kāi)，債務(wù)風(fēng)險難以衡量

　　一是債務(wù)信息披露不健全。法定債務(wù)方面，我國逐步公開(kāi)地方政府法定債務(wù)信息，仍存在信息披露不完整、不詳盡、不及時(shí)等問(wèn)題。隱性債務(wù)方面，我國隱性債務(wù)信息及其管理制度均未公開(kāi)，債務(wù)透明度不高，債務(wù)風(fēng)險難以監測。從可獲得的公開(kāi)信息看，財政部門(mén)、銀保監會(huì )、發(fā)展改革部門(mén)、審計機關(guān)等的隱性債務(wù)認定口徑不統一，舉債主體如融資平臺公司的名單未公開(kāi)；融資平臺和地方國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息未強制公開(kāi)，僅能獲得公開(kāi)上市平臺和發(fā)債平臺信息。二是風(fēng)險評估和預警管理手段覆蓋不全。由于信息披露不完整，難以估算隱性債務(wù)，也導致地方政府債務(wù)的市場(chǎng)信用評級機制難以健全。目前，財政部門(mén)預警評估制度體系存在數據分散、手工填報、監測覆蓋不全面的困境。第三方評估機構對地方政府償債能力的評估，也主要基于地區經(jīng)濟發(fā)展和財政實(shí)力對法定債務(wù)進(jìn)行評估，信用評級差異不顯著(zhù)，所有地方政府債券評級均為AAA級，債券發(fā)行市場(chǎng)化定價(jià)機制尚未建立。

　　四、完善地方政府債務(wù)合并監管的政策建議

　　根據我國預算法規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說(shuō)明，并依法進(jìn)行預算公開(kāi)。地方政府隱性債務(wù)的收入和支出也屬于政府的收支，應當納入預算管理，并依法進(jìn)行公開(kāi)。因此，隱性債務(wù)不能長(cháng)期游離于政府預算之外，從全面依法治國的角度看，必須推進(jìn)隱性債務(wù)清零，推進(jìn)隱性債務(wù)與法定債務(wù)統一規則、合并監管，建立債務(wù)風(fēng)險監管長(cháng)效制度框架。

　　（一）建立統一規范的債務(wù)管理體制，地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)應統一納入預算管理范圍

　　一是完善債務(wù)預算管理制度。組織清理甄別認定隱性債務(wù)的類(lèi)型，將政府依法承擔償債責任的隱性債務(wù)納入預算管理；將政府承擔擔保責任和救助責任的債務(wù)按可能償債比例估算納入預算管理。完善財政總會(huì )計制度，編制含有地方政府隱性債務(wù)信息的資產(chǎn)負債表，增設“預計負債”科目，核算具有一定不確定性、支出義務(wù)能夠可靠計量的隱性負債，將不確定性較高、支出義務(wù)無(wú)法可靠計量的或有隱性負債在會(huì )計報表附注披露。加強政府資產(chǎn)管理，對地方政府利用土地、公益類(lèi)資產(chǎn)等注資增信融資平臺公司的行為進(jìn)行嚴格審查。二是合理確定綜合債務(wù)規模，調整債務(wù)結構。地方政府一般債納入赤字管理，專(zhuān)項債作為項目收益債不受赤字約束。近年來(lái)，為控制地方政府法定債務(wù)率，我國逐漸壓縮一般債發(fā)行額，同時(shí)在保證赤字率不突破3%預警線(xiàn)基礎上，擴大國債發(fā)行規模。國債發(fā)行規模占政府赤字比例從2018年的65.2%上升到2022年的78.7%，2023年國債規模再創(chuàng )新高，達到3.88萬(wàn)億，占比81.4%。建議突破3%的財政赤字率限制，提高一般債務(wù)限額比重，支持民生領(lǐng)域無(wú)收益項目建設，同時(shí)將甄別認定的無(wú)收益專(zhuān)項債和存量隱性債務(wù)納入一般債管理。優(yōu)化限額分配機制，區分一般債和專(zhuān)項債的限額分配方法，充分考慮各地綜合債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、資產(chǎn)資源狀況、項目?jì)�備情況、地方實(shí)際資金需求情況以及隱性債務(wù)化解情況等，科學(xué)合理確定各地綜合債務(wù)限額。三是壓實(shí)省級政府主體責任。適當調整債券發(fā)行權限，對于債務(wù)風(fēng)險低、經(jīng)濟增長(cháng)潛力好的市縣，試點(diǎn)作為發(fā)債主體直接發(fā)債；對于債務(wù)風(fēng)險高、經(jīng)濟實(shí)力弱的地區仍由省級政府統籌發(fā)債。加強省級財政部門(mén)與發(fā)展改革部門(mén)，以及各行業(yè)主管部門(mén)之間的信息共享和協(xié)同監管，統一牽頭歸口管理全省融資平臺公司投融資事項，扭轉多頭管理的局面。四是健全合并監管問(wèn)責閉環(huán)機制。推動(dòng)財政部門(mén)依法細化編制政府債務(wù)預算和決算，完整披露地方政府綜合債務(wù)信息；加強地方人大對政府債務(wù)的審查監督。強化政府融資平臺公司的財務(wù)監督，切實(shí)防范內部運作風(fēng)險。健全問(wèn)責制度機制，建立上級政府對下級政府及有關(guān)部門(mén)的問(wèn)責監督機制，統一細化問(wèn)責標準；加強整改情況督查檢查。

　　（二）建立統一規范的債務(wù)風(fēng)險防范化解機制，加強債務(wù)資金全方位管理

　　一是加強債務(wù)舉借審批，健全市場(chǎng)化融資制度規范。加強政府投融資計劃管理和項目審批，嚴格項目可行性論證和財政可承受能力評估，硬化預算約束，明確財政資金分年度安排計劃并納入預算管理，對資金來(lái)源未明確的項目一律不得立項建設。強化地方國有企事業(yè)單位的融資審批，嚴禁實(shí)際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的項目融資，嚴禁收益無(wú)法覆蓋市場(chǎng)化融資本息的項目實(shí)施。加強PPP項目和政府投資基金的設立審批管理，杜絕項目收益保底或到期回購承諾。二是加強債務(wù)績(jì)效管理，強化日常監督。強化地方政府法定債務(wù)全生命周期績(jì)效管理，提升債券資金配置效率和使用效益；加強項目實(shí)施進(jìn)度跟蹤，規范債券資金用途調整，促進(jìn)盡快形成實(shí)物工作量。參照法定債務(wù)績(jì)效管理辦法，加強地方政府隱性債務(wù)績(jì)效管理，建立健全隱性債務(wù)項目資金績(jì)效評價(jià)流程和指標體系，實(shí)施隱性債務(wù)全生命周期績(jì)效管理，對項目的社會(huì )經(jīng)濟效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的評價(jià)；將隱性債務(wù)化解和項目績(jì)效評價(jià)指標納入地方政府和部門(mén)績(jì)效評價(jià)體系；組織第三方機構獨立開(kāi)展績(jì)效評估。三是創(chuàng )新償付資金籌集方式，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險。健全專(zhuān)項債券項目收益提前償付機制，明確項目收益歸集和管理方式，探索突破到期一次還本的償還方式，試點(diǎn)專(zhuān)項債券項目提前還本。創(chuàng )新融資模式依法盤(pán)活存量?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)出售、股權轉讓、經(jīng)營(yíng)權轉讓?zhuān)═OT），依據收益權發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）、資產(chǎn)支持票據（ABN）、基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式回籠資金，償還債務(wù)。完善法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并口徑的償債準備金制度，提高基層使用法定債券的積極性，降低隱性債務(wù)的償付風(fēng)險。

　　（三）建立統一規范透明的債務(wù)融資自律約束機制，提高債務(wù)管理市場(chǎng)化與法治化水平

　　一是健全政府債務(wù)信息公開(kāi)機制。進(jìn)一步加大法定債務(wù)信息公開(kāi)力度，細化債券資金使用進(jìn)度、項目實(shí)施進(jìn)度、收益實(shí)現程度、償債資金來(lái)源等信息的披露；公開(kāi)置換債券、特殊再融資債券的項目信息。明確地方政府隱性債務(wù)信息公開(kāi)的主體責任，分步驟推進(jìn)隱性債務(wù)公開(kāi)進(jìn)程，將政府負有償還責任的隱性債務(wù)全口徑優(yōu)先披露；參照發(fā)債主體的披露標準，定期披露地方國有企業(yè)的財務(wù)狀況和投融資情況，提升債務(wù)信息透明度，接受社會(huì )公眾監督。二是完善全口徑債務(wù)風(fēng)險監測機制。建立地方政府債務(wù)全口徑常態(tài)化監測機制和信息共享平臺，實(shí)現地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)涉及的財政部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、人民銀行、金融監管總局、證監會(huì )、國資委等各個(gè)部門(mén)的數據實(shí)時(shí)共享。加強對融資平臺的風(fēng)險監控，全面掌握資產(chǎn)、負債的分布和構成情況，定期評估融資平臺的財務(wù)狀況及經(jīng)營(yíng)成果；穿透式監測負債對應項目的建設進(jìn)度、資金支付進(jìn)度、項目資產(chǎn)運行、專(zhuān)項收入以及償債情況。健全債務(wù)風(fēng)險評估機制，完善以債務(wù)率為核心指標的債務(wù)風(fēng)險監測和評估預警體系，將支出義務(wù)能夠可靠計量的隱性負債納入綜合債務(wù)余額，同時(shí)參考各級政府債務(wù)期限結構、債務(wù)利息成本結構以及違約和風(fēng)險事件等指標輔助判斷。加強債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險預警，對地方“三保”預算安排和執行情況、地方政府債務(wù)還本付息、暫付款、國庫庫款等開(kāi)展聯(lián)動(dòng)監測，根據償債資金保障倍數等指標開(kāi)展動(dòng)態(tài)預警。加強第三方信用評級機構管理，建立覆蓋全口徑債務(wù)風(fēng)險的地方政府信用評級機制，對試點(diǎn)作為發(fā)債主體的市縣政府單獨開(kāi)展信用評級。

　　地方政府債務(wù)合并監管是指地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)統一規則、合并監管。合并監管的關(guān)鍵在于隱性債務(wù)如何納入法定債務(wù)監管體系以實(shí)現“顯性化”監管，從而堅決遏制隱性債務(wù)增量、化解存量。合并監管的重點(diǎn)在于如何將現行隱性債務(wù)和法定債務(wù)兩套不同的監測信息系統、兩套不同的制度體系合并。地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監管是一個(gè)過(guò)程，不能一蹴而就，需要穩步推進(jìn)，建立統一的地方政府債務(wù)監管規則，形成地方政府債務(wù)可持續發(fā)展的長(cháng)效制度機制，從制度機制上消除隱性債務(wù)產(chǎn)生的根源。在短期內，以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險為具體目標，以化解隱性債務(wù)風(fēng)險為重點(diǎn)任務(wù)。在長(cháng)期內，以增強財政可持續能力為具體目標，以建立地方政府債務(wù)管理長(cháng)效機制為重點(diǎn)任務(wù)，探索建立統一的長(cháng)效監管制度框架，堅持嚴格守法、堅持敬畏市場(chǎng)、堅持遵循科學(xué)，最終構建起法治化、市場(chǎng)化、科學(xué)化的地方政府債務(wù)監管制度體系。

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