隨著(zhù)全球城市化的發(fā)展，世界城市人口在2007年首度超越鄉村人口。中國的城市化率在2011年超過(guò)50%，中國的城市時(shí)代也已來(lái)臨。

　　2001年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨教授曾經(jīng)預測，中國的城市化將是21世紀改變人類(lèi)歷史的兩大動(dòng)力之一（另一個(gè)是以美國為首的新技術(shù)革命）。享譽(yù)全球的《科學(xué)》和《自然》雜志在近些年也都針對城市及中國經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護所面臨的挑戰發(fā)表了特刊。特刊中指出，中國所面對的環(huán)境問(wèn)題，已成為中國和世界所面臨的嚴峻挑戰，必須立即采取有效的行動(dòng)來(lái)加以應對。因此，城市化是一個(gè)全球性的重大現象，而中國的城市化發(fā)展，將在全球經(jīng)濟發(fā)展中扮演舉足輕重的角色。

　　要保障如此快速和大規模的城市化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，城市規劃是不可或缺的。根據我國《城市規劃基本術(shù)語(yǔ)標準GB/T 50280—98》，城市規劃是對一定時(shí)期內的城市經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合布局、具體安排和實(shí)施管理。俗話(huà)說(shuō)“先規劃，后建設”，規劃一直被政府和民眾寄予厚望，期待其能夠承擔各項生產(chǎn)和生活活動(dòng)有效組織的重要職能。然而，在現實(shí)生活中，規劃邊界和指標限制屢屢被突破，規劃缺乏彈性和嚴肅性，被頻繁修訂，種種弊端都使得規劃長(cháng)期遭受來(lái)自社會(huì )各個(gè)方面的指責。

　　事實(shí)上，規劃失敗的原因也是多方面的。其中，既有來(lái)自規劃自身的因素，也有來(lái)自外界因素的影響。從規劃自身的因素來(lái)看，現有的規劃模式中至少有三項缺陷，導致其無(wú)法有效指導城市發(fā)展建設。

　　首先，我國目前的法定規劃程序，太多強調制定大型的綜合性規劃，這種規劃費時(shí)費力，很難調整，且審批周期長(cháng)，往往規劃剛剛編制完成就過(guò)時(shí)了。以杭州為例，其城市總體規劃（1981～2000）于 1978 年開(kāi)始編制，到1983年才得到國務(wù)院批準。本來(lái)規劃是要指導20年的發(fā)展建設，可是到1990年代就已經(jīng)過(guò)時(shí)了。因此，在1993年，杭州市政府就開(kāi)始組織編制新一版總體規劃——“杭州市城市總體規劃（1996～2010）”。其間經(jīng)歷了蕭山、余杭的六個(gè)鄉鎮共253平方公里用地劃入杭州市區這一變化，因此該規劃并未得到國務(wù)院的批準。隨后的“杭州市城市總體規劃（2001～2020）”于2001年開(kāi)始編制，直至2007年才被國務(wù)院批準，這意味著(zhù)在2001至2007年的七年中，杭州市的城市發(fā)展是沒(méi)有合法的城市總體規劃加以指導和控制的。杭州市城市總體規劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在。

　　其次，我國傳統的規劃，都是將相關(guān)決策的完整結果一次性確定的藍圖式規劃，因而都屬于典型的設計型規劃。這種規劃模式主要由一整套高度相關(guān)的行動(dòng)所構成，僅考慮少數行動(dòng)者參與且行動(dòng)的不確定性較小的情況。因此，其適合于在開(kāi)發(fā)主體單一、開(kāi)發(fā)行為較為確定的計劃經(jīng)濟；在多主體、偶發(fā)性開(kāi)發(fā)為主的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，則作用有限。如果在城市發(fā)展中某項未曾預料的偶然因素，如新產(chǎn)業(yè)園區的建立、對外交通線(xiàn)路的改變、城市發(fā)展方向的改變等等，改變了其運行軌跡，則原有的規劃方案將會(huì )被推翻，巨大而精美會(huì )變得毫無(wú)用處，必須開(kāi)展新一輪費時(shí)費力的規劃。

　　第三，傳統的規劃太多偏重于工程設計，缺乏對于公共政策的綜合考量。具體表現為，長(cháng)期以來(lái)，對于規劃的探討往往集中于規劃的制定，而忽視了規劃的使用。政府組織大量的人力物力去編制規劃，而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，則往往將規劃內容擱置在一旁。這種做法的基本觀(guān)念就是將規劃作為一個(gè)短期實(shí)施的工程設計項目，而非長(cháng)期、持續發(fā)揮作用的公共政策。作為工程設計的規劃，只要把規劃方案作為完整的一次性編制完成，呈現在政府或公眾面前，經(jīng)過(guò)修改審批通過(guò)就可以了；而作為公共政策的規劃必須要考慮實(shí)施的成本和收益、風(fēng)險、保障手段，探討每一項規劃內容實(shí)施的可能性，以及與其他公共政策的銜接。因而，規劃制定的結果固然重要，實(shí)施的過(guò)程也同樣重要。

　　要應對城市發(fā)展的快速需求，解決新型城鎮化過(guò)程中的一系列重要問(wèn)題，則需要對城市規劃的體系加以調整。將大型的綜合性規劃轉變?yōu)樾⌒偷摹⒕o密關(guān)聯(lián)的規劃網(wǎng)絡(luò )，將設計型的規劃模式轉變?yōu)閼鹇孕湍Ｊ剑瑢⒁巹澋闹攸c(diǎn)更多地轉向規劃過(guò)程及其關(guān)聯(lián)的決策和行動(dòng)，應當是城市規劃體系發(fā)展的重要方向。

　　（作者是浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導師）

（責任編輯：武曉娟）